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许瑞生副省长:基于改善公共政策为目标的评估体系——在广东省第20期市长(书记)城建专题研究班上的授课

发布时间:2018-12-04来源:广东省住房和城乡建设厅作者:

过去五年,在每一期市长(书记)城建专题研究班上,我都会作一个专题辅导报告。报告内容是本人对广东省的城乡规划建设工作,包括国土管理、环境保护以及文化建设等诸多方面的个人思考或者是具体要求。今天的报告共有五个方面,核心内容是我学习习近平总书记视察广东重要讲话精神并结合本职工作进行思考的心得体会。学习习总书记的重要讲话精神,贵在行动,贵在务实。改革开放不停步,不能仅停留在理论探索总结的层次,更需要向前迈开新的实践的步伐,这才是广东敢为天下先的精神、广东干部敢于创造新世界的务实行动的体现。

许瑞生副省长:基于改善公共政策为目标的评估体系

——在广东省第20期市长(书记)城建专题研究班上的授课


        过去五年,在每一期市长(书记)城建专题研究班上,我都会作一个专题辅导报告。报告内容是本人对广东省的城乡规划建设工作,包括国土管理、环境保护以及文化建设等诸多方面的个人思考或者是具体要求。今天的报告共有五个方面,核心内容是我学习习近平总书记视察广东重要讲话精神并结合本职工作进行思考的心得体会。学习习总书记的重要讲话精神,贵在行动,贵在务实。改革开放不停步,不能仅停留在理论探索总结的层次,更需要向前迈开新的实践的步伐,这才是广东敢为天下先的精神、广东干部敢于创造新世界的务实行动的体现。

        刚才,朱伟市长介绍了佛山市在城乡建设方面的经验,佛山有很多值得大家学习借鉴的地方。这座历史文化名城,无论是经济总量,还是在历史文化的保护和传承上,都具有标杆性的示范作用。2019年,佛山将迎来一次重大的机遇:两个“世界杯”落户佛山。第一是国际篮球的世界杯,佛山作为分会场之一,将会迎来全世界的眼光;第二是国际定向越野总决赛,全世界各国选手通过前面若干站的比赛,最后在佛山南海进行总决赛。这是定向越野“世界杯”第一次走出欧洲,首先来到了亚洲,来到了佛山南海。我相信在这两个“世界杯”体育赛事的带动下,佛山在与国际接轨、在粤港澳大湾区发展中扮演的角色会越来越重要。

        今天我的这个报告,有五方面的具体内容。第一方面是营商环境问题,包括世界银行对各地营商环境的评估情况。第二方面是关于房地产市场的评估,用什么评估方法来完善政府的公共决策。第三方面是乡村振兴战略的实施,按照习总书记关于做好历史文化传承,让大家记得住乡愁的要求,如何来评估并改善我们的工作。第四方面是一种生态环保行为如何改变我们生活方式的问题。最后一个方面是现代化经济体系中,主要动力已变为万物互联的数据,在大数据信息化时代,如何保护个人隐私的问题。这五方面的内容,是我用自己的思考和行动来回答习总书记对我们的殷切希望所提出来的要求、考卷,这个考卷也需要大家共同去努力,并回答好。

 

一、优化营商环境,解读世行《营商环境报告》

 

        习近平总书记在视察广东讲话时指出:要创造良好营商环境,依法保护民营企业、中小企业的合法权益,稳定好预期。十天前,我专门召集工程设计类中小企业、少儿美育教育培训类中小企业开了一个座谈会。会上,这些企业谈到享受不到多少政策红利。好几个人谈到自己的困境时,眼睛都湿润了。我们作为从政的一员,如果不鼓励和保护我们所服务的市民,就丧失了天职。所以我想在此与大家共勉,就是我们的营商环境应该如何改善?最近大家比较喜欢引用世界银行的一个报告,这个报告表扬了中国,现在中国在世界排名是46位。但是世界银行的这个营商环境报告中的具体评估标准是什么?具体内容是什么?如何评出来的?真正读过原文没有?能够回答这些问题的人,是极少数的。

        我翻阅了世界银行发布的这份《2018年营商环境报告》,中国的进步原因集中在几方面:获取电力时间减少,建筑施工许可的流程简化,注册企业的流程简化等。但必须指出,这份报告是以北京、上海等城市作为样本来进行评估的。如果放到一个更大的范围,如广州、深圳、佛山,估计可以提升到前30名左右。

        我们再来看看其他城市的排名。香港排名第四,新加坡排名第二,台湾第十三。对比粤港澳大湾区中的城市,广东还是有很大差距。香港在上一年度的报告中,排名第五,得83.44分,本年度的营商便利度分数增加到84.22分,超越了韩国。韩国原来排在香港前一位,排名第四。中国原来是排名是78位,而今年跃升为46位;上一个年度的得分是65分,本年度得分是73.89分。从分项上看,香港开办企业排第3名,办理许可证第5名,获得电力第4名,登记财产第55名,获得信贷第29名,保护中小投资者第9名,纳税第3名,跨境贸易第31名。世界银行中国局的局长说,在过去一年里,中国在为中小企业改善营商环境方面取得快速进展,从而使中国进入世界排名前50的经济体之列,这体现出中国政府对培育创新和私营企业的高度重视。我感谢世界银行对我们的肯定,但在十天前所接触到的中小企业的民营企业主,我所看到他们所处的困境却令人堪忧,所以我们还要努力。一些地方政府欠设计事务所、设计院、规划院的钱还真不少。这些知识分子是爱面子的,不愿也不敢向谁投诉。广东70%以上的工程设计事务机构是民营设计机构,谁在关怀着他们?多少个招投标中心把他们拒之门外,层层设门槛。所以他们跟我反映,他们不愿意去参加招投标,只做房地产的项目,这就是我们的现实、我们存在的问题。通过简化申办施工许可竣工验收流程及新建筑的不动产登记,使办理施工证更加便利。通过对建筑施工专业人员实行更严格的从业要求,在公众获取信息方面的改善,也加强了建筑质量的控制。我们正在进行的审批制度改革,包括广州、深圳所说的缩短了多少天,实际效果如何?目前中国在全球排名第121位,总共是190个国家与地区,所以说中国在办理施工许可这领域还有提升的空间。举一个例子,在中国企业修建一座仓库,办理的许可证和授权需要完成20项程序,而亚太平洋地区平均为15项。说得好听,叫做有改善的空间,提升的空间。说的不好听,是做得很不够、很不好。其实在世界银行便利化评估里面,施工建筑质量的控制指数是一个评估指标。我们不能因为缩减审批环节而忽略建筑施工质量,不能顾此失彼。对质量的重视在营造良好的营商环境里就是一个直观、加分的内容,我们往往忽略了这一点。我们要读懂世界银行的营商环境报告,在这几大要素里,开工许可、电力获取、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、跨境贸易等,这些具体数据,我们城市无论大小、表现如何,都要接受同样的评估,这是国际上通用的一种评估方法。所以我今天的报告题目叫做基于改善公共政策为目标的评估体系。我们这个评估体系是为了改善工作,改善公共政策的制定。香港的进步是由于办理施工许可上取得了进步,在登记财产方面,则仍处于中游,排第55名。所以香港有些东西是值得我们去学习的,在管理方面,我们不能盲目自大,如何担当粤港澳大湾区重要角色,广东的经营环境,经营便利化的程度,必须先把跟香港的差距缩短,才能够发挥更大的作用。而对保护中小投资者,尤其是中小企业,不能再脱离实际了,要切实贯彻落实习总书记的重要讲话精神,对民营企业尤其是中小民营企业给予呵护,解决他们实实在在的问题。你们要知道,我省70%的民营设计机构解决了20万个就业岗位,20万工程设计人员是在这些民营企业就业的。而且每年他们还会招收工程类的学生、大学生,解决其就业机会,他们是为社会作出了贡献的。

        以下参阅材料摘自世行中文官网:

        世界银行中国局局长郝福满说:“在过去一年里,中国在为中小企业改善营商环境方面取得了快速进展,从而使中国进入世界排名前50的经济体之列,这体现出中国政府对培育创新和私营企业的高度重视。”

        《营商环境报告》监测中国的北京和上海两个城市,过去一年的改革亮点如下:

        · 通过推出网上注册系统和简化社会保障登记流程,使 “开办企业”更便利

        · 通过简化申办施工许可和竣工验收流程及新建筑的不动产登记,使 “办理施工许可证”更便利。通过对建筑施工专业人员实行更严格的资质要求和在公众获取信息方面的改善,也加强了建筑质量控制。

        · 通过网络扩容和提供免费接电服务,使 “获得电力”更便利。面向客户新推出的手机APP 也使接电时间从143天缩短为34天。

        · 通过简化管理程序和增强土地管理系统的可靠性和透明度,使 “登记财产”更便利。

        · 通过加强股东在公司重大决策中的权利和作用,明晰所有权和控制结构,以及要求对股东产生的法律费用给予报销,使“保护少数投资者”得到加强。

        · 通过取消营业税,允许所有印花税联合申报和缴纳,并通过实施多项行政管理改革缩短纳税合规时间,使 “纳税”更便利。北京市还通过降低企业住房公积金缴存比例,减少了纳税成本。

        · 通过实施“单一窗口”,取消行政性收费,增强透明度并鼓励竞争,压缩了“跨境贸易”的时间和成本。

         在“开办企业”和“获得电力”两个领域,中国取得的进展尤为显著,自去年以来取消了3项程序,如今开办企业只需要9天,与经合组织高收入国家持平。此外,北京市已成为世界上仅有的开办企业完全免费的两个城市之一。中国在“开办企业”领域目前排名第28位。

        在中国电力接入也是全免费的。日本和阿联酋是世界上仅有的另外两个具有这一特点的国家。因此,中国在“获得电力”领域的全球排名中位列第14

        在“跨境贸易”的几乎所有方面也都取得了显著进展。例如,进口的边境合规成本从745美元降低到326美元。由于这一改善以及其他改善,中国在“跨境贸易”领域的全球排名上升30多位,升至第65位。

        在解决商业纠纷方面,中国也依然是世界最佳经济体之一,耗时496天,成本占索赔额的16%,远远好于经合组织高收入经济体平均耗时582天和占索赔额的21%。中国在这个领域排名第6

        尽管在过去一年里取得了进展,中国在“办理施工许可证”领域还有提升空间,目前全球的190个国家与地区中,中国排名第121位。在中国,企业修建一座仓库办理所有许可证和授权需要完成20项程序,而东亚太平洋地区平均为15项。不过,由于在建筑质量控制指数方面取得的最新进展,中国的表现已接近经合组织高收入经济体所建立的标准,在满分15分中获得11分。

 

二、建立透明有效、适应市场经济规律的评估体系

 

        目前,中国的房地产市场问题,说到底是民生问题。极少数地方政府仅仅为了财政收入的增长,而忽视了百姓的疾苦。党中央、国务院对房地产的问题有一个明确的态度,就是加快建立促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。这个机制有两个原则,第一就是分成市场体系和政府保障体系两大体系。第二个重要的原则,是城市政府主体责任制。住房城乡建设部还提出要建立科学有效的房地产监测指标体系。我已经布置省住房城乡建设厅开始做这方面的工作。也希望广州、深圳及早试点,为全省提供给参考,形成一个科学透明有效的评估体系。广东省很多城市对房地产的依赖度相当高,个别城市的固定资产投资,房地产投资占了60%以上,这是一种畸形的表现。经过反复思考,我列出了一个初步的框架,房地产指标种类可分成八大类。第一是储备量。储备量是指目前地产库存的清单有多少。由于原来行政的过度干预,又要进行惩戒问责,各市整个地产库存的清单是不透明的。我希望大家不要回避,要摸清整个地产库存清单。这个储存量分成居住、非居住两类。居住要包含完整的一个体系,这个体系包括总居住的单位数,总持有的单位数,总租赁的单位数,总可售的单位数。我讲的单位数是指多少套。我们经常用一个含糊的面积,如今年住宅建筑面积1000万、500万,今年住宅用地供给300公顷。讲这些数字的时候,是个宏观的概念,只有落实到套数,才能给市场准确的判断。这是我强调要改变的最核心的问题。要改变的第二个核心问题是要把可租赁的住房与商业的住房。两者加在一起来计算,这才是总的储备量。第二个指标是土地。我们目前能讲的土地的概念非常之含糊,这些土地上是否有基础设施?土地的交通可达性如何?土地的区域规划、总体规划、详细规划是否已经覆盖到这个地方?第三个指标是销售价格。除了每平方米的价格,我希望要得出一个销售价格的指数。欧共体称为RPPI,新加坡国立大学研究用数学模式推算私人住房价格指数,重建局使用。这个销售价格指数可以引导市场的预期和政府适度的行政干预。政府对市场干预的手段并不是绝对要取消,关键是要用什么方式来调控来调节,而不是一刀切。全国一座城市有病,全部城市吃一种药,那是医不好的。第四个指标是租金。租金同样也要有一个租赁的价格走势。这样的一个指数,如果说明租赁市场紧缺了,那政府就必须加快公租房的建设。第五个指标是吸收量。不要只有一年一个简单的销售总额,而是要清楚在某一个时限内,到底销售了多少?第六个指标是空置率。不要简单的说建成的空置多少,还应包括可租赁的面积空置有多少。第七个是新建设量,新建设量里面到底住房的单位套数有多少?同时要跟正在建设的租赁住房结合起来。再有一个交易量,就是在特定时间内这个规模是多少。这八大指标有利于金融投资者也就是银行,地产业主、开发商建设商,还有末端的交易用户以及政府知晓使用,能够依据这些信息做出正确的决策。这就是我讲的基于改善公共政策的评估体系、监测体系。

        上述这些指标可以评估整个土地市场供给的状况到底如何,市场利益相关人根据需求决定是否参与市场的交易,可以帮助市场的活动者针对性地确定自己合理的价格定位,也帮助政府决定是否参与干预市场的活动。然后这些指标也可以展示出政府干预市场活动的效果。这是我提出来的一个初步想法,下一步请省住房城乡建设厅继续把它完善,要多向在座的各位市长了解真实情况,吸取经验。必须注意透明度问题,高度的透明度,才是房地产稳健健康发展的前提。我们现在支支吾吾地掩盖着,认为有些数据太敏感。不能自欺欺人,最后连自己都被骗了,都不知道真实的市场情况。只有当市场的真实情况,让金融界、让房地产商、让潜在的业主知道,他才可以决定住不住或是买不买。现在很多人都被这个虚高的房价蒙蔽,都在问会不会升、会不会降?如果市场指标体系是真实的,那大家就会准确地预期并作出自己的判断。        

        房地产调控是一个高度敏感的问题,省住房城乡建设厅近期将研究建立房地产数据监测体系,以便科学、全面、准确地通过有效数据评估我省的房地产状况,提高透明度,达到“稳预期”的目标。参照世界银行城市发展顾问Troy先生为广东房地产指标评估体系提出的建议,本人探索提出构建广东房地产指标指标分析监测评估体系的基本构架。需要特别强调的,将租赁市场、地理区位因素和增加透明度是改革传统评估体系的关键。正确理解政府干预而不是撒手不管,需要真实数据说话。

 

《关于广东省房地产市场报告及其指标的评估基本构架》

 

        1.总览

        1.1房地产指标的重要性

        房地产指标能被用于分析本地的,地区之间的,乃至国家范围的房地产市场趋势。统计信息和房地产指标能在很多方面成为政府和地产活动的参与者的有效工具。首先以及至关重要的一点,透过值得信赖的信息来源,可使用的指标能有效地创造市场透明度。地产指标能帮助地产活动参与者和终端用户在地产市场中获得信任和信心。这能有效地增加地产交易的价值和规模。更具体的,指标促进参加地产市场的政府和非政府利益相关人的决策过程。

        2.八个主要地产指标种类

        2.1 八大分类总览(1. 储备量,2. 土地,3. 销售价格,4. 租金,5. 吸收量,6. 空置,7. 新建设量,8. 交易量)

        1.储备量

        储备量指的是当前存在建设改造的地产供给量。例如,在一定地理区域范围内市场,总的地产库存清单。

        2. 土地

        土地指当前未被建设,有待开发的土地供给量

        3. 销售价格

        4. 租金

        5. 吸收量

        吸收率分为总吸收量和净吸收量。吸收率指在一段时间内居住或商业单位的租赁或者销售量。另一个更具有知识性的指标是净吸收率。净吸收率指在一段时间结尾被占有的单位数量减去此段时间开头时被占有的单位数量。通过侧面反应新建单位数量,该指标能更好地展示需求量。

        6. 空置

        空置指未被占用,并且能被用于租赁或者使用的建筑

        7. 新建设量

        新建设量指正在建设中的或者已被规划的建筑量。

        8. 交易量 

        交易量指在特定市场和时间框架内的交易金额规模

        2.2 八大指标的重要性

        指标有助于为金融投资者,地产业主,开发商,建设商,末端用户(交易人)和政府等核心参与者作出有信息依据的决策。

        指标作为起点能评估供给是否满足需求

        储备量和土地指标代表市场供给状态。

        空置是吸收量的基础。要了解吸收量,我们必须先了解有多少闲置单位。

        政府需要了解供给和需求的状态去制定相应的政策

        地产利益相关人需要根据供求关系去决定是否参加地产市场交易

        地产指标缺失将消减地产投资积极性。基本的指标能展现地产市场的基本概貌并影响交易决策,投资和租赁的参与人,借用指标评估风险和收益

        地产指标将帮助地产活动参与者提供评估和比较市场。当属于投资市场行为时,借用指标与其它类型的市场(如贵金属期货、能源等)进行横向比较

        地产指标将帮助地产活动参与者决定如何参与市场活动,通过八大类指标有效显示市场建设是过多或者过少,从而对相关人起指示诱导作用

        储备量指标帮助业主和投资者基于市场基本面设置租赁和销售价格而不是投机。按照市场和保障两大体系,将租赁市场因素加以平衡更能够反映市场真实性

        空置和吸收量指标能辅助确认供给是否能达到需求,这类指标有助于判断市场是否存在泡沫和过度投机行为

土地,价格和建设量指标能辅助开发商和投资者决定是否参加市场,了解这类指标有助于判断投资回报风险

        租金指标辅助租客确认市场位置

        建设量指标能辅助投资者和购买者决定是否参加市场

        指标辅助建设公司决定地产项目的价格

        地产指标将帮助政府决定是否参与干预市场活动。如果短期内剧烈变化或许需要政府进行地产规范改革,联动作用范围包括社会经济政策调整

        地产指标可用于展示政府干预市场活动效果,政府调控手段有效与否在指标上可以反映出来

        销售价格, 租金,吸收量,空置率,新建设量

        这五方面的指标形成商业地产的整体轮廓。这些指标常见于世界上认同度高的的房地产机构:CBRE, Colliers, Cushman & Wakefield JLL。它们的市场报告常为世行所引用。在这几大指标分类中,可以设置若干次一级的指标,更加深入的分析深度,充分考虑区间的差异,对大都市区的数据透明度增强,将有利于外资的引进。透明度具体体现在几方面:地产的区域地址,利益相关者的信息,售价,相关的市场范围。

        租金统计时经常以市场询问出租价格作为统计对象,这与实际租赁房屋的租金有所出入,需要区别对待。销售金额亦有询问价格和实际成交价格,在进行数据收集时,需要集中收集真实交易的价格。询问价格作为在广告上的价格,并没有在实际上发生。

        为了有效引导预期,可以设置“回报率”之一指标,该指标能让投资者了解预期的收益,合理评估风险。

 

三、关于古道名村名镇

 

        农村的村容村貌建设在推进中,做得非常好。但是做完以后要评估,哪些需要改善?这里我提供一个刚刚发布的51个国保和省保集中成片整体保护的评估报告,给大家参考。这个报告最重要核心一点,就是评估的时候注重了文物保护利用的综合效益,让历史村落的文物“活”起来,这是很值得参考的。评估报告是多个学科的交叉,包括了农业遗产的保护、传统村落非物质文化遗产、人类学、文化旅游、文化传播、文化创意、乡村民宿等等一系列的评估。非常遗憾,广东有两个项目在报告里都是排名靠后的,分别是广东东莞市石排镇塘尾村和清远市连南瑶族自治县三排镇南岗古排。不管《首批51个国保省保集中成片整体保护利用工程评估报告》准确性如何,只要对我们工作有利,我们就吸取教训,加以改进。

        以下是国家文物局近日印发的《首批51个国保省保集中成片整体保护利用工程评估报告》(摘要),供大家在工作中掌握参考。


        《首批51个国保省保集中成片整体保护利用工程评估报告》


        摘要之一:评估工作概况

        一、项目背景

        作为乡村中的历史文化资源最为优质、生态人文环境最具持色、产业发展最有基础条件的“中国传统村落”,它的保护利用实践能够在乡村振兴重要战略中发挥积极、重要的示范引领作用,走出符合中国传统乡土文化保护传承的可持续发展新思路。

        20145月,由财政部、住建部、国家文物局等四部委联合发布《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》。同年,国家文物局确定271个“全国重点文物保护单位和省级文物保护单位集中成片传统村落”作为文物系统传统村落保护的主要实施对象。这些国保省保集中成片传统村落,代表了中国各个地区、民族最具文物价值、最为经典、最为精华的乡土遗产,它的有效保护和合理利用对中国传统文化传承与乡村振兴具有重要示范意义,是落实习近平总书记“传承乡村文明”理念和“三农”工作重要论述的主要举措。

        如今,距工程开展已近5年时间,首批实施的51个传统村落整体保护利用工作初见成效。对它们进行一次全面、深入、客观、细致的调查评估,对工程实施进展、工程质量把控、专项资金使用情况、遗产“活化”途径、改善当地民生、促进地方文化经济发展的作用等各方面情况,进行摸底,总结经验,提炼方法,将利于今后传统村落保护利用工作制定更具针对性的管理标准、政策引导、技术规范、项目审批、项目组织要求等。同时,也期待调查评估能够推选出一些传统村落保护工程优秀案例,在传统村落保护实施方面提供可资借鉴的先进经验。

        二、评估对象

首批开展的传统村落整体保护利用项目分布在24个省、直辖市、自治区,49个区县,共51个村落。其中,广东东莞市石排镇塘尾村和清远市连南瑶族自治县三排镇南岗古排两个村落列为首批中国传统村落整体保护利用项目实施名单。

        三、评估方法

        1.注重文物保护利用综合效益。在资料收集方面,除了保护利用工程资料外,还对2014年以来村落人口、收入、产业发展、公共文化服务建设等相关数据和情况进行收集和分析;在现场调查方面,将当地居民、社区组织、非遗传承人、乡贤村老及参与遗产活化和乡建工作的社会组织、企业等共同纳入调研范畴,积极吸引不同人群加强对传统村落保护利用的关注;在专家学者评审表设计中增加“促进优秀传统文化传承发扬”、“对乡村振兴的推动作用”等方面的评估;在分析评估方面,在总结分析各类保护利用工程实施质量和效果的基础上,进一步从文化、经济、社会效益方面进行综合影响评估,并从社会参与模式、活化利用及乡村文创途径等方面甄选具有示范作用的先进做法和案例。

        2.客观合理的评估组织方式。开展基础数据收集整理,对各地提交的基础资料进行比较评估,将之分为好、一般、差等3级,其中好的有35个,一般的有12个,差的有4个,现场调研考察。

        3.多学科专家咨询合作。与传统村落保护、农业遗产保护、非物质文化遗产保护、人类学、文化旅游、文化传播、文化创意、产业发展、乡村建设及民宿运营等不同领域的机构、专家和经营者展开合作交流,通过咨询访谈、共同考察、召开研讨会等方式,将他们的真知灼见充分纳入到此次评估成果之中。并通过不同领域中理念和实践经验的碰撞和印证,总结提炼符合中国国情、具有可操作性的传统村落保护利用模式、路径和典型案例。此次评估工作共邀请了50位专家参与现场评估和讨论咨询工作。通过与专家的精诚合作,为国家文物局提供客观、专业、公允的评估意见和建议。

        4.定性定量的评估方法。以首批51处传统村落为研究对象,通过基础资料解读、现场考察、专家评议、地方自评、综合分析等方式,“一村一评”。考虑到现场调研专家评分难免受到个人评分标准的影响,综合专家意见后将所有村落评分汇总并进行排序和横向比较,对村落各项评分进行细化完善,调整过高或过低的评分,以期最终得分能更如实地反映传统村落保护利用工程实施情况。

        四、评估成果

课题成果分为两部分,课题报告及基础资料汇编。基础资料分为课题报告基础资料和传统村落保护利用工程基础资料。(注:该评估报告的其他内容,可登录“中国南粤古驿道网”www.infonht.cn查询)

 

四、关于“不留痕迹的旅程”

 

        上的提升。个人伦理道德跟集体伦理道德相统一,就能够照顾到大多数人的利益。不留痕迹的旅程,这句话是我本人不成熟的翻译。我是意译,这个不留痕迹,也就是不留白色污染,正是我们现在讲的要高质量发展,要绿色发展,这是一个最基本的要求。美国从国家公园刚刚开始发的一些宣传单张,确定了七项原则,为公众所认同,逐步影响了多个国家,最后形成了全球性的户外活动的生态保护运动。最近,南粤古驿道在定向大赛的前面几站都有一个运动员的环保宣言,目的是想号召更多的人在推动南粤古驿道开展活动的过程中,能够从我做起,从小事做起,尽量不留“痕迹”,不留白色污染。美国的七项原则出现以后,世界上出现一个组织叫做不留痕迹组织,是一个非营利性的机构,在全球有25个国家开展有关的活动。就是说你要去旅游,要出行,要去户外活动,有七大原则遵循。第一大原则是提前计划和准备。第二是去外面露营或者集体活动时,应该选择在坚固的地面旅行和露营,减少对自然植被的破坏。第三是恰当地处理好你所产生的垃圾,该分类拿回来的,带回家的,拿个袋收回来。第四是留下你所发现的,比如你看到了非常漂亮的植被,非常漂亮的石头,不要乱去捡回来,要留下它们,以示对大自然的尊重。第五要把营火次数和烧火的时间最小化。第六是爱护野生动物。第七是要考虑当地的主人和其他访客的感受。下一步工作,请省住房城乡建设厅会同省自然资源厅、省生态环境厅和省旅游局一起行动,在每条驿道上多一点提醒,在每个景区多一些要求,目的是让旅行者养成一个好的习惯。

        不留痕迹这样一个组织不是讲完就算了,他们有着一系列的工作。比如他们专门培养一批教育者、公园管理者,给某些大师颁发证书等。培训课程内容丰富,包括不留痕迹的技巧等。举一个最简单的技巧,当我们出门去旅游的时候,只带走保证食品安全的那层包装,外面的其余包装全部撕开留在家里头,这样到野外户外时,就可以把垃圾减量化这个目标实现了。习近平总书记曾经专门讲过,说使用手帕这么一个微小的细节,从某种意义上来讲,也是一个减少垃圾,减少白色污染的一个生活习惯和有效办法。我们现在是物质高度发达的年代,很多人喝了两口瓶装矿泉水以后就扔掉了,卫生纸巾一大包用了两张就扔掉了。这些具体小小的一些现象其实都可以避免,要认真地去思考一下。下面是“不留痕迹的旅程”的详细介绍。

        “不留痕迹的旅程”是本人不成熟的意译,不留下“白色污染”是最基本的要求。美国从国家公园发宣传单开始,确定的“七项原则”为大众认同,逐步影响多个国家,形成全球性户外活动的生态保护运动,各国因地理气候条件的差异采用的实践措施各异,但最基本的一点是从培训和原则理解认同开始。千里之行始于足下,“无痕之旅”有赖于每一个个体的自省。旅游日益成为公众生活不可分割的内容,每位游客都是潜在的污染源,评估中国目前的公共政策中,缺乏对旅游中环保行为的鼓励或约束机制,仅停留在不要乱丢垃圾的道德行为准则要求上。欧美“不留痕迹”全球运动的数十年实践,对中国户外旅游和体育运动具有借鉴意义。以下作一简略的介绍。

        (一)“不留痕迹”项目及机构简介

         “不留痕迹”(Leave No Trace)是一项全球范围内开展,提供户外活动规范培训的项目。“不留痕迹”的概念起源于上世纪60年代的美国。“不留痕迹”项目组织正式成立于1994年,是一个非盈利性的机构,目前在全球25个国家开展项目,包括澳大利亚、新西兰、加拿大等。该组织致力于通过教育、研究和建立伙伴关系等方式,使人们建立对自然和文化遗产的认识、欣赏和尊重,促进和鼓励对生态环境负责任的户外旅游和娱乐活动,宣传和普及“不留痕迹”项目的技能和规范。

        (二)“不留痕迹”的七大原则

        “不留痕迹”以七大原则为根本,紧紧围绕着这些原则针对不同的户外活动类型、活动区域提出“不留痕迹”的技巧和规范,是“不留痕迹”项目的精髓之所在。七项原则分别为:

        1.提前计划和准备

        2.选择在坚固的地面旅行和露营

        3.恰当的处理垃圾

        4.留下你所发现的

        5.使营火影响最小化

        6.爱护野生动物

        7.考虑当地的主人和其他访客的感受

        (三)“不留痕迹”项目的培训内容

        该项目分为4个层次的培训,分别为网上学习、大师课程、培训师课程、意识工作坊。

        1.网上学习

网上学习可以使学习者或其所在机构立即获得“不留痕迹”的技能和规范,按照学习者的人群结构分类教学,其中包括了公司、个人旅游和娱乐、俱乐部和社区组织、高等及职业教育及培训(兽医)、高中教师和学生。

        2.培训大师课程

培训大师课程是针对教育工作者、土地和海洋管理者、公园和机构工作人员、导游和旅游经营者、教师和户外娱乐团体的领导者。每一门课程都可以根据培训对象度身定制,并充分考虑当地的生态环境。学生将在不同的环境中学习和实践最基本的技能和规范,并将学到更多关于如何向组织内的其他人传授LNT原则的知识。培训大师课程时长至少48小时,需要至少3个晚上在野外露营。该课程除了教授“不留痕迹”的基本技能之外,并不教授其他户外室外技能。如果该课程参与者在LNT培训师培训中展示了基本的技巧,开展外展项目或以其他有效方式传递“不留痕迹”所需的技能,LNTA会向参与者颁发培训大师证书。

        3.培训师课程

培训师课程是为教师、教育工作者、导游、机构雇员和其他户外专业人士设计的。该课程的毕业生将所获得的技能和规范,教授给他们的客户、学生、朋友和家人。参加者学习“不留痕迹”的概念,并具备在学校、营地、公园和荒野地区教授“不留痕迹”技巧和规范相关课程的能力。

        “不留痕迹”培训项目的第三层级是意识工作坊。意识工作坊只一天内或时长更短的“不留痕迹”的演示活动。演示可包含类型,从30分钟的陈述到1天的研讨会。这一项目鼓励户外体验式的培训。这些工作坊专为教育工作者、儿童、大专学生、户外专业人士、步道管理人员、俱乐部成员及其他感兴趣的人士而设。项目负责人可以是培训大师、培训师或其他熟悉“不留痕迹”项目的人士。

        (四)“不留痕迹”技巧及规范

         “不留痕迹”项目围绕着七大原则,按照区域、活动类型等为户外活动者提供“不留痕迹”的指南,以澳大利亚的“不留痕迹”项目为例,包含按照澳大利亚特色区域划分的技术及规范指南(西南森林和沿海地区和蓝山、澳大利亚阿尔卑斯山、大蓝山、金伯利地区、热带草原及西南、森林和沿海地区),按照活动类型与环境特色相结合的不同情况而制定的绿色出行指南目(四轮驱动绿色指南、丛林徒步绿色指南、山地自行车绿色指南、昆士兰海上皮划艇绿色指南、登山绿色指南、淡水桨绿色指南)及单纯按照活动类型而有针对性的技术及规范指南(包含基于路地活动的丛林徒步旅行、山地自行车、攀爬和滑绳、四轮驱动、骑马及滑雪和滑板滑雪等及基于水上运动的休闲独木舟和皮划艇、浮潜和潜水、划船、冲浪及钓鱼等)。“不留痕迹”项目还提供了生物安全信息。公众可以在官方网站上查询到拟访问地区的生物安全威胁的具体信息,以减少对生物安全的影响,保护生态环境。

        (五)其他特色项目

         “不留痕迹”项目还定期向公众公布该项目各类活动的日历,通过设立一些互动性强的活动,鼓励公众积极参与到“不留痕迹”的项目中,在参与活动的同时,学习“不留痕迹”的技巧和规范。例如,卫星搜寻、虫眼视角等游戏,寓教于乐。“不留痕迹”项目目前正在开发一个在线查询的系统,只需在地图上点击一下,公众就能了解到拟访问地区的生物种类信息及各种生物的生活区域及习惯。

        (六)“不留痕迹”的科研调查项目

        “不留痕迹”项目也不定期地针对生态环境保护中,特别是游径系统中的生态环境保护所面临的困难进行科学调研,为管理者提供有效的解决方案。例如,在2015年展开的一项关于非指定路径使用的调研中,调研人员通过对20个随机选择的指定和非指定的路径交叉口的游客行为的观察数据及调查问卷的收集和分析,综合分析出最有效地减少非指定路径的使用的管理措施为设置物理屏障及教育宣传指示牌,为游径管理者提供有效的路径管理策略。以美国本部的“不留痕迹”项目为例,目前已完成及正在进行的科研项目还包括国家公园游客行为调研、州际公园游客行为调研、落基山国家公园攀岩调研、“不留痕迹”青年教育调研、国家公园垃圾问题调研、公共空间及公园内宠物粪便相关调研等。

        (七)“不留痕迹”项目对南粤古驿道生态保护的借鉴        

        1994年至今,“不留痕迹”项目已经运行了24年,该项目在全球25个国家和地区得以成功推广,其中的一些先进的理念和经验是值得我们借鉴的。

        第一、制定驿道生态保护行动的共同规则及行动指南。

         “不留痕迹”的七大原则是该项目的基本构成部分。以7大原则为核心,“不留痕迹”拓展出针对不同地区、不同旅游方式等系列“不留痕迹”的技巧和规范。南粤古驿道贯穿多个城市、区县,涉及的区域广,人群结构多,因此制定统一的生态保护基本准则确有必要。围绕每一条基本准则,各地可因地制宜,结合驿道沿线生态环境的特点,制定具体的行动指南。例如,日前,广东省“三师”专业志愿者委员会、广东省户外运动协会、南粤古驿道网站倡议在南粤古驿道推动“不留白色污染的旅程”行动,提出最基本行动准则,可以视作为关于驿道旅行垃圾处理方面的基本指南。针对每一条指南,可以进一步细化,提出具体的操作技巧。例如,不留白色污染的旅程”行动基本行动准则第四条中,提出“当你离开时,捡走你发现的杂物”。针对这一条准则,可以详细列明,哪些类型的杂物需要以何种方式带走,如食物残渣、不可降解的无机物、宠物粪便等,应该分别用何种容器装置带走,并阐明焚烧杂物等不当处理方式的危害性等。

        第二、加大教育宣传及普及的力度。

        驿道管理部门应进一步加大生态环境保护普及和宣传的力度,潜移默化地通过网站、信息指示牌、宣传手册等形式将基本准则植入每位驿道的使用者的心中。归因理论认为,人们经常根据其原因来解释他们的行为,而这些归因在人类行为中扮演着核心角色(Kelley & Michela, 1980)。之前的研究(Bradford & McIntyre, 2007;Alessa, Bennett& Kliskey, 2003)发现个人归因与不良行为是成反比的。也就是说,游客越是相信他们的行为有可能导致资源退化,他们就越不可能做出不良行为。有趣的是,布拉德福德和麦金太尔(2007)发现,参与休闲娱乐的人通常不把自己视为不良影响的原因——他们倾向于把不良影响归因于他人的行为。因此,充分告知游客他们的不当行为导致或有可能导致驿道生态资源退化是有必要的。驿道管理部门应通过各种方式让公众充分地认识到自身的不当行为将会为生态环境造成为巨大的影响。例如,告知游览者践踏导致几乎所有环境的植被破坏和土壤侵蚀。在某些环境中植被和土壤需要1年才能恢复,在其他环境中可能需要25年才能恢复。“不留痕迹”项目的网站上详细地列明了每一条原则制定的必要性,让公众认识到不遵守原则会造成的破坏性的结果。“不留痕迹”项目的一大特色是其完备的培训体系,多层次、多渠道地向公众提供“不留痕迹”项目的基本理念、七大规则的内涵及“不留痕迹”在各类环境中和活动中技能等。培训的参与性及互动性强,获得培训大师认证的人员可在线注册为其他人员提供培训项目。每位参与者即是受培训者,也可以成为培训师,在很大程度上,充分调动了培训人员的积极性和参与感。

        第三、鼓励针对南粤古驿道生态环境保护的科研项目的开展。

“不留痕迹”项目已经并正在开展的各项科学调研有助于管理部门在政策制定及颁布措施时进行科学的决策。例如,美国“不留痕迹”组织近期的科学调研中对于使用非指定步道的游客行为模式的分析,有助于政府了解何种管控措施更为有效。另一项关于国家公园和州立公园里的废弃物的相关调查,可以通过对游客对废物处理和循环利用的态度的比较和分析,为公园管理者提供更有效的宣传及教育方式。南粤古驿道的生态环境多样,生态保护涉及多个方面,有效地开展科学调研,可为生态保护基本准则及行动指南的制定提供科学的依据。

        正如不留痕迹项目官网主页上所述,“不留痕迹”更多地取决于态度和意识,而不是规章制度。南粤古驿道的生态文明建设的成功与否也取决于每一个参与者的态度和行为。如何通过具体的措施和策略,使古驿道生态保护的理念和意识深入人心,深入骨髓,才是这场生态文明建设的终极目标。


五、关于个人数据隐私保护公共政策的制订

 

        现在我们讲到现代化的产业体系,讲到信息化时代的到来,讲到更多的大数据共享,但是我们忽略了大数据所带来的对个人隐私的侵犯。由于大数据所产生的数据泄露,导致市民没有了隐私,变成了各种广告的定点输送对象。回顾在互联网出现的年代,欧盟是上世纪90年代就开始实现了数据隐私保护这方面的立法。2016年欧盟制定了数据隐私的总则,2018年再次列入强制性的执行范畴,最高的罚款是2000万欧元和4%的财政度年度全球营业额。欧盟这个规定简称叫做GDPR,各国都建立了自己的监察监督机构。深圳在线、广州的政府网站虽有隐私政策,但非常的简单。香港在1996年制定了个人资料隐私保护,澳门在2008年制定了个人资料隐私保护。在大数据年代,对每个人的隐私保护,应有一系列的规定和措施。所以我专门请人翻译了一篇奥地利瓦豪地区旅游官方网站上面的隐私政策。这个隐私政策遵循了欧盟的欧盟数据隐私规则。同时它结合本身的特点,规定这网站里面什么数据可以使用,具体到每个搜索引擎,细化到推特脸书,细化到字体的大小等。澳门航空的网站,同样的也把类似的规则细化了。值得我们借鉴,思考自己怎么做。在粤港澳大湾区,要建立现代化产业体系,要吸引更多的欧美客户的到来,我们同样需要在法律法规方面加大对个人的隐私进行保护。广东三个自贸区一直说没有找到制度创新的突破口,其实这就是突破口。中国目前只有网络安全法,而且其中只有两个条款讲到保护个人隐私问题,其他的互联网管理条例,更多的是约束所有网站不能传播黄色不良信息、知识产权保护等方面的内容,并未涉及对个人隐私泄露的刚性约束和限制。在大数据年代下,这个问题应该引起高度重视。我们讲制度创新,可以扎扎实实从一个网站管理制度的制定做起。国家虽然还没有出台法律,广东省可以先行先试,三个自贸区更加可以提早试点,制定对隐私的保护规定,使世界各地的客户知道你有更加国际化的营商环境。这就是我对目前我们大数据浪潮的一个评估,找出的一个小切口,一个值得改善的地方。我们改革开放不停步, 40年来,有人说我们广东人只会干不会说,在这方面我们要做到会说会干。

        习近平总书记在视察广东的重要讲话中,对广东改革开放40年成就给予了充分肯定,指出广东这40年非常了不起,创造了许多全国第一,在坚持和发展中国特色社会主义事业中创造了广东经验。我们要继续推动高质量发展,担当好粤港澳大湾区建设的重要职责。以上五方面评估体系或构想,仅为本人为广东深化改革在政府实务与公共政策改善方面的思考。

        以下以奥地利瓦豪旅游网站为例,简介如下。

        多瑙河瓦豪旅游官方网站《数据保护条款》(翻译)

        数据保护对我们很重要 - 这就是为什么   

        DonauNiederösterreichTourismusGmbH在处理和收集个人数据时严格遵守数据保护法规(GDPR和奥地利数据保护法)。

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        一方面,我们通过在IT基础架构中使用最先进的安全软件,编码和加密流程来实现这一目标,其次,我们通过使用风险最小化措施(在所有领域中数据最小化)来提升数据的安全性和预防性保障。

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        1. 责任方

        谁负责数据处理?您可以向谁咨询有关数据处理的问题并行使您的权利和行使权利的问题?

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        2. 数据类型,数据源

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        3. 数据处理的目的和法律依据

        出于什么目的处理数据? 这种处理基于什么法律依据?您的个人数据将根据数据保护法规进行排他性处理:履行合同义务,并在必要时履行合同前措施(第6条第1bGDPR),个人数据将仅在以便能够在特定情况下完成您查询和以下方面的预定时方被收集:

        •信息材料的传输(小册子,地图,图像文件夹等)

        •订购优惠券的传输(假日套餐)

        •与获奖者沟通并在比赛范围内发送奖品•向主机/服务提供商传输数据以处理非约束性查询

        在您同意的范围内(第6条第1aGDPR)如果您已经同意我们处理您的个人数据,我们仅会根据特定的目的和在本同意声明中商定的范围内处理您的数据。您的任何授权可以随时撤销,并立即生效。在您撤销之前,根据您的授权进行的数据处理的合法性不受影响。例如,您可以随时取消订阅我们的免费新闻通讯。这可以直接在新闻通讯中完成,也可以发送电子邮件至office@donau.com

        4.数据传输

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        将个人数据用于网上商店,我们将存储所有必要的数据以用于购买过程和执行合同。 合同所需的数据(例如姓名,地址和与客户相关的其他个人数据)将转发给第三方。预订所需的信用卡号码将被传送至支付服务提供商DatatransAGKreuzbühlstrasse26CH-8008 Zurich,用于密码保护召回。 该规定适用于采购和销售。

除上述处理方外,您的数据不会向第三方透露,除非法律义务规定。

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        6.数据保护权

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        确认权、知情权、纠正的权利、删除权(被遗忘的权利)、限制处理权限、数据迁移权、反对权、上诉权。

        7.数据提供

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