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【广东】城市更新利好打造禅城旧改“升级版”

发布时间:2019-07-10来源:南方日报作者:

不久前,禅城印发了《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄(居)改造的实施意见》等一系列关于城市更新(“三旧”改造)的实施细则指导文件,成为社会关注的焦点。

【广东】城市更新利好打造禅城旧改“升级版”

 

        不久前,禅城印发了《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄(居)改造的实施意见》等一系列关于城市更新(“三旧”改造)的实施细则指导文件,成为社会关注的焦点。

        随后,佛山市自然资源局禅城分局到一镇三街陆续开展政策宣讲,并印发《图解禅城区城市更新政策》等,为各方开展城市更新提供指引。

        事实上,禅城从2007年开始正式探索“三旧”改造,12年来,禅城在旧改上利用政策撬动,探索出不少独有经验,曾改出多个“全国之最”。此次通过政策的不断升级,禅城将进一步释放政策红利,撬动各方参与城市更新,并通过空间格局再造,为禅城的高质量发展提供支撑。

        “作为9号文、39号文等政策的补充和延伸,禅城最近公布的一系列新政策,用系统性思维,以击破一些改造难点,同时确保城市更新的速度与规范性、有序性之间的平衡。”佛山市自然资源局禅城分局有关负责人说。

        “三旧”改造一路走来,在城市更新的新发展背景下,禅城正以坚定步伐进行新探索,打造禅城旧改的“2.0版本”。

 

        ●南方日报记者李晓莉

 

        土地利用政策升级背后凸显空间格局再造的禅城需求

 

        65日,禅城区2019年首场城市更新政策宣讲会在南庄镇举行,此后一镇三街的政策宣讲会陆续举办。

        6月中旬,在石湾镇街道举行的城市更新工作动员暨政策宣讲大会上,市自然资源局禅城分局“三旧”改造服务中心主任沈树华介绍,与过去的“三旧”改造政策相比,新政策有三大亮点:一是在省、市文件指引下,进一步明确和规范了协议出让方式的条件与要求,不仅提升了村集体改造积极性,也大大提高了旧村改造的可操作性;二是新政策通过市场化手段消化历史违章建筑,有利于化解农村历史遗留问题、保障集体资产收益、保障农村稳定;三是针对禅城区新增建设用地越来越少的困境,通过政策引导村集体用地有序推进改造,有利于改善市民生活环境,提升城市品位。

        如果从相关的介绍以及禅城密集出台城市更新政策的举动来诠释其背后的意义,可以印证,这是禅城“三旧”改造进一步驶向纵深的需求。

        一个现实是,禅城的“三旧”改造走过12年后,随着比较容易改造的旧厂房等项目逐步改完,旧村居等改造难点需要进一步被攻破,该项工作目前迫切需要找到新的突破口来啃“硬骨头”。

        “三旧”改造原为地方政策,现已上升至国家层面政策,内涵已扩展为城市更新。城市更新包括并延续以往“三旧”改造的概念和范畴,分为微改造类和拆除重建类。

        从全国范围看,各地城市都在探索城市更新的路径,而在土地面积并不辽阔的佛山市中心城区,禅城区、镇、村对存量用地改造、城市空间格局再造有着更为迫切的需求。

        以禅城的老城区祖庙街道为例,其作为佛山市中心城区的核心街区,辖区面积仅21.5平方公里,人口密集,土地资源紧缺。如何优化用地结构,提高土地集约利用效率,通过城市更新寻找发展载体,探索城市发展空间,是增强街道发展实力的“必答题”。

        村居的城市更新需求更加不容忽视。记者了解到,禅城区现在共有54个行政村、384个自然村,宅基地规模约2万亩,其中核心区域范围内宅基地(城中村)约6000亩。据统计,目前已纳入标图建库范围、有改造意向的旧村庄(居)改造项目有祖庙果房、简村、南庄贺丰等13个,占地面积2771亩。

        全市层面的城市更新规划也已出台,为禅城城市更新工作提供纲领。在去年底佛山市国土资源和城乡规划局发布的《佛山市城市更新专项规划(20162035)(征求意见稿)》中,佛山就已提出利用城市更新优化城市布局结构。其中,佛山将加快形成“1+2+5”组团式发展格局,优先对中心城区禅城等范围内的更新对象进行更新改造。

        据了解,禅城的张槎、佛山老城、季华路城市大客厅、澜石等片区,将通过统筹规划,强化政府主导作用,鼓励集中连片实施更新,带动基础设施建设和城市功能优化,促进地区经济整体提升。

 

        引市场“活水”平衡利益撬动各方积极性

 

        为城市更新设政策、立规矩,并结合实际激励各方参与城市更新,在这些方面,禅城一直在探索适合区域实际的路子,并在其中频频吸引到市场的目光。

        628日,一张大红纸张贴在禅城区石湾镇街道湾华村村委会旁,这是面向全体村民的一张邀请函。630日上午,就在被贴着红色邀请函的大楼内,富力湾华旧村改造咨询中心正式揭幕。当天,那里红色的花篮一字排开,所有一切都衬托出一派喜气的景象。

        近年来,开发商进村步伐频频,在越来越多的城中村里,都可看到开发商活跃的身影。他们在村里开设项目咨询中心,在祠堂里派糖提升好感度,甚至包下一个体育馆大发慰问金……

        这一现象进一步验证了城市更新中的市场选择,从侧面看,城市更新给禅城带来了巨大的想象力。

        在城市更新的过程中,政府希望城市环境面貌得以提升,产业从中顺利转型升级,开发商追逐利润,原业主盼望获得可持续收入……社会各方都怀着不同诉求,参与到项目开发中。

        但只要一方不让步,项目便有可能“卡壳”。在城市更新中撬动各方参与,平衡各方利益显得尤为重要,这是城市更新项目能否顺利向前迈进的关键点。

        事实上,早在2016年禅城出台的“77号文”,已对城市更新项目国有土地使用权出让收入分配方案进行了优化,对特定条件下的土地收储,规定了区、镇(街道)、村(居)集体的利益分配比例,全面调动了镇街、村居参与城市更新的积极性。

        而在《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄(居)改造的实施意见》(佛禅府〔201935号)新政策中,对于旧村居的改造方式,该意见进一步放开了协议出让的限制。这里面有三个路径:一可协议出让给集体经济组织或其全资子公司;二可协议出让给集体经济组织与公开选取的市场主体成立的合作公司;三可交由公开选取的市场主体开发。

        这不仅提升了村集体改造积极性,也大大提高了旧村庄改造的可操作性。

        “现在是实施城市更新的最好时机,也是提升辖区城市面貌、发展经济的良好机遇。”禅城区一位镇街负责人表示,在今后城市更新、“三旧”改造过程中,各部门、各村必须将农村的短期和长远发展结合起来,既要考虑农村的短期收入、股份分红,更要考虑农村的长远可持续发展,要通过城市更新(“三旧”改造)提升环境,使村民实实在在地享受到城市发展带来的好处。

        “禅城正在加大改革创新力度,不断深化和完善政策体系,鼓励、引导旧改土地通过市场化的改造开发,找到新的发展出路,并为参与城市更新的社会主体营造合作共赢的政策氛围。”佛山市自然资源局禅城分局有关负责人说。

        与此同时,一个旧改项目的落地,往往要持续三五年时间,期间有不少“变数”。禅城的新政策设定了市场主体退出机制,在实施方案表决通过率未能在3个月内达到90%及以上,拆迁补偿协议签订率未能在2年内达到90%及以上,市场主体要退出项目,各方要重新选定市场主体,给“难产”的项目带来出路。

 

        轨道交通上树集约用地标杆城市中心村居开启产业可持续发展之路

 

        一系列新政策正逐渐被消化、吸收、接受,而在新政策的余波下,在季华路和岭南大道这两条对禅城发展至关重要的城市中轴线上,在未来贯穿整个城市的地铁轨道上,正酝酿着一场轰轰烈烈的城市更新运动。

        在《禅城区2019年“三旧”改造年度实施计划项目表》上,显示今年禅城区计划开启54个“三旧”改造项目,涉及简村、深村、里水村、镇安、东升、弼唐等数十条村,未来将释放32宗商住地。2019年“三旧”改造项目共计改造规模达到近5000亩,其中启动项目有49个,计划完成项目有5个。

        一些轨道交通上的地块,尤为值得关注。其中就有深村村仁和、仁五股份合作经济社项目,该项目规模约44亩。事实上,早前禅城公布的城市深村旧改控规显示,这里未来将释放13宗商地,并规划有轨电车经过,地铁3号线深村站就在地块的附近。

        深村村委会主任蔡伟森告诉记者,早于十数年前,深村的土地就连续变成了亚艺公园、市一医院等,随着公共设施的逐步完善,深村周边由村变为城,而2017年深宁路开通以来,深村周边路网得以进一步完善,土地越来越受市场青睐。

        在前一轮的“三旧”改造过程中,村民的意识已不再一味强调分红“落袋为安”,而是实现了从“种房子”到“种物业”的改变。“金碧花园、兆阳广场等物业,都是村中物业,这些物业收益每年不会分光分剩,而是提留一部分,为区域产业发展等铺路。”蔡伟森说。

        据他介绍,村中还有一大片的厂房亟待改造。在新政策的引导下,对“工改商”类土地有一系列的产业扶持要求,譬如规定需建计容面积16%的服务型公寓,住宅、类住宅均不可超过计容面积的20%。这意味着深村等城中村的旧厂房改造必须要留足产业扶持空间。

        对于项目利益的“一口吃光”还是“养肥了吃”,禅城各村已达成共识。“产业部分也是我们非常重视的,这是未来很长一段时间,村民是否能获得可持续收入的问题。”石湾镇街道湾华村党支部书记陈力纯告诉记者,湾华村也有一宗靓地,地块面积达243亩,位于地铁2号线和3号线交汇处南侧,周边学校林立、配套完善。

        这宗地块是湾华村十年以来最大的“三旧”改造项目,政府尚未收储,还在办理手续中,“我们也想尽快帮它找个好‘婆家’,带动周边城市形态的进一步提升,实现我们村的可持续发展。”他说。

 

        ■纵深

        从“三旧”改造摸索走来

        禅城不断贡献城市更新经验

 

        “80后”佛山市民陈肖凯仍然记得小时候在东华里青砖灰瓦的古建筑中穿梭的情景,这些古老街巷,串起了他小时候一段特别的记忆。而如今,陈肖凯记忆中的街巷已变成岭南天地的一部分,白天这里是“小清新”的聚会地,晚上则成为外国友人或都市潮人“夜蒲”的绝佳地点。

        十数年前,岭南天地所在地块还是一片待开发的旧民居,十数年后,这里已经成为佛山的城市新名片。

        时间回溯至十数年前,2007年,禅城率先吹响“三旧”改造的号角,在梳理自身土地“账本”时,禅城发现23.1万亩土地上,16万亩地是建成区,而在这16万亩的土地上,又有1/3是旧城镇、旧厂房、旧村居,新增建设用地的潜力有限。

        要突围,必须有总体纲领和实施方法。

        禅城直面发展空间饱和、土地资源难以为继的窘境,挂牌成立“禅城区三大改造办公室”,全面统筹推进“旧城镇、旧厂房、旧村居”改造工作。

        祖庙东华里片区的提升改造工程,成为禅城全面推进“三旧”改造工作后的“一大板斧”。20082月,岭南天地工程启动,历经了10年余的发展,现在岭南天地已成为佛山商业文化旅游的标杆项目。

        在推进“三旧”改造工作的过程中,禅城陆续摸索出自己独特的经验,一个个能与岭南天地“肩并肩”的“三旧”改造标杆项目,在禅城区域内焕发新颜。

        禅城还曾创下了六个全国之最:最大的岭南历史文化街区、一次性最大规模的旧城镇改造、最大的创意产业园、最大的家居博览城、最大的陶瓷展示交易平台、最大的不锈钢交易市场。

        随后,禅城区出台一系列“三旧”改造政策,在平衡各方利益上作出政策指引,让“三旧”改造驶向纵深。

        在如今的中国陶谷范围内,众多的产业园区,原来都是一大片的工业厂房。随着城市化的发展,陶瓷厂不断外迁,如何让产业就地升级,成为禅城思考的课题。而只有把产业基础做出来,才能汇聚人流,形成稳定的消费群体,片区才能实现可持续发展。

        如今这些厂房没有“长高”,却变得“越来越美”。原来的工业厂房如今已变成承载各种产业功能的产业园区。以佛山市泛家居电商创意园为例,其前身为陶瓷旧厂房,一块块瓷砖从厂房的生产线走向全球,如今这些厂房均变成了企业的创客空间,在这里工作的也由产业工人,变成了公司白领。

        在多年的“三旧”改造实施过程中,禅城积累了不少改造经验,以“禅城样本”的形式,延伸至广东更多市区,甚至影响全国。

        禅城区在前一轮“三旧”改造过程中的探索,更是对如今政策更新和开展新一轮的城市更新,有着促进和借鉴的意义。

        如今禅城不仅推出协议出让方式,让旧改项目更具可操作性,还平衡各方利益激发各方参与城市更新的热情,更是对旧厂房旧物业改造立下操作规程,在“工改商”中设立产业扶持条件,确保产业的稳固以及项目的可持续发展。

 

        ■延伸

        存量空间开发还有哪些“招”?

        专家:城市更新并非“一铲到底”

 

        “城市更新的目标,已由原来单一目标转向如今的综合多元化。”国内一位城市研究专家如此说。

        在中国城市规划设计研究院深圳分院规划研究中心主任规划师、高级城市规划师刘昭看来,此前的三四十年,我国经济快速增长,城市速度、规模都不断加快,但城市发展的质量,与发展速度的匹配程度还有待提升。反映出来的问题就是,城市越来越大,在公共空间、城市风貌、道路交通等方面的“城市病”越来越多。

        一系列的问题怎么解决?如今正好碰上城市更新的机遇,可通过特殊的制度设计,让原来在经济高速发展过程中出现的问题,通过补短板、强弱项的方式得以补足。“这就需要城市设计者和决策者以人的需求和人的体验为中心来设计公共设施,提供公共服务。”他说。

        目前我国大部分城市,都拥有超高开发强度的老城区,这是因为在此前开发中,城市决策者大多都把原来的旧厂房、旧村庄、旧小区“铲平”,再建成功能单一的建筑。这就导致城市发展“摊大饼”,中心人口密度不断增大,不断向外延伸,“城市病”也越来越严重。

        但事实上,要保持城市中心区的高品质、高活力,应该有相对低层的空间。这就要求政府在进行城市更新时,更新的方式要更多样,保持一些工业用地的特殊政策,为未来相对低层的创新空间的出现提供支撑。

        如此一来,城市内不是统一的居住属性,可以实现特色功能的发展,例如在城市中心非常适合的文创产业,还有相对低层的居住空间。

        目前,深圳很多城中村不做整村改造,而是实施综合整治,提升居住体验和品质,同时给城市新住民提供相对低层的居住空间。

        从国外经验来看,例如美国纽约的老城区,都有一些小规模的存量空间。这些空间并非国内大片的旧厂房,而是相对独立的一栋栋小厂房、小企业。纽约有一个很好的做法就是保留它们原来的权属不变,在功能上作优化调整,在中心城区内,开辟出相对零散,但又不失系统设计的创意功能区。这样的低成本创业空间可极大地吸引创新企业集聚,吸引高端人才驻扎,同时带领传统产业实现创新升级。

 

        ■链接

        旧改政策十年推进路

 

        ●2007年佛山市出台“佛府〔200768号”,率先打响“三旧”改造第一炮。

        ●“三旧”改造是国土资源部给予广东省的特殊政策(部、省合作),2009年省政府出台78号文,“三旧”改造全面铺开。

        ●2012年,禅城出台《禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的意见》(佛禅府〔20129号),以及《佛山市禅城区通过“三旧”改造进一步促进产业提升发展的实施细则》(佛禅府〔201239号)

        ●2013年,国务院充分肯定广东“三旧”改造创新模式。2013国土资源部借鉴广东经验,选择全国10省开展城镇低效用地试点。

        ●2016年,广东省政府出台“粤府〔201696号”,延长“三旧”改造优惠政策适用期限;同年,国土资源部出台“国土资发〔2016147号”(《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》),将广东省“三旧”改造经验上升为国策,在全国复制推广。

        ●2018年,省厅出台“粤国土资规字〔20183号”;市政府出台“佛府办〔201827号”,深入推进城市更新工作。

        ●2018年,佛山出台《关于深入推进城市更新(“三旧”改造)工作的实施意见》(佛府办〔201827号)。

        ●2019年,禅城出台《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄(居)改造的实施意见》(佛禅府〔201935号)、《佛山市禅城区关于规范旧厂房旧物业改造用地协议出让的操作规程(试行)》(佛禅府函〔201931号)、《禅城区城市更新单元计划申报指引》(佛自然资禅通〔201926号)政策,进一步指引禅城各方开展城市更新。

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