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城市扩容:今年已有六县一镇成功改市

发布时间:2019-09-16来源:中国城市报作者:

随着人口和经济规模的快速增长,一些特大镇的发展逐渐受到现有体制机制的束缚。“小马拉大车、大脚穿小鞋”成为不少特大镇的发展障碍,而撤镇设市、撤县设市将成为破除体制机制障碍以推进新型城镇化的一条有效途径。
城市扩容:今年已有六县一镇成功改市

        随着人口和经济规模的快速增长,一些特大镇的发展逐渐受到现有体制机制的束缚。“小马拉大车、大脚穿小鞋”成为不少特大镇的发展障碍,而撤镇设市、撤县设市将成为破除体制机制障碍以推进新型城镇化的一条有效途径。
        近日,浙江省人民政府召开新闻发布会正式发布,经国务院批准,同意撤销苍南县龙港镇,设立县级龙港市。终于,这座“中国第一座农民城”圆了自己的城市梦。记者了解到,包括龙港在内,今年以来全国已有7地成功“改市”。此前获官方披露的6例均为“撤县设市”,分别是:陕西子长、湖南邵东、安徽广德、黑龙江嫩江、四川射洪、河南长垣。

        撤镇设市,
        行政壁垒先破后立

        位于浙江省温州市的龙港原本是苍南县方岩下村的一个渡头。1984年建镇以来,从小渔村到如今首个撤镇设市的现代化小城,龙港用了35年。据公开数据显示,2018年龙港实现生产总值305亿元,财政总收入占苍南县的40%,达24.6亿元,城镇化率达63.2%。在全国综合实力百强镇排名中,排名第17位。
        作为中国“特大镇”的代表,城镇化进程的加快,镇级的“帽子”拖缓了龙港发展的脚步。“企业发展拿不到地——用地指标少,高端规划难落地——镇里说话不顶用……”龙港镇党委副书记金珍敏介绍,用地指标短缺、经济社会管理权限不够、财政收入不能自行支配等政策短板成为制约龙港发展的“天花板”。
        在华东师范大学中国行政区划研究院首席专家林拓看来,“小马拉大车、大脚穿小鞋、大个子穿小衣服”的体制机制是制约龙港发展的主要问题,他解释说:“龙港的经济、资源环境与基础设施、基本公共服务等指标,均已具备县级市的规模,进一步发展的‘卡口’在于乡镇的配置。”
        因此,以龙港为首的“特大镇”成为破“级”的样本。中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为,这次国务院批准龙港撤镇设市也体现了中央对新型城镇化建设的要求,在加快中小城市发展,特别是加快特大镇设市的进程中,龙港撤镇设市是非常重要的一个突破。他告诉记者:“龙港的突破不只局限在某一个镇改市,而是作为国家新型城镇化改革的一个试验点,是一次整体上的突破,是全国经济发达地区都市圈的一个普遍趋势,是通过几十年的积累才完成的,龙港只是一个典型。”
        “撤镇设市不仅能让龙港全面解放地方生产力,更深的含义在于,它打开了‘新型设市’的改革通道。”商务部研究院国际市场研究所副所长白明在接受记者采访时坦言,“镇级的体制、县级的工作量、市级的工作要求,这是很多温州基层强镇日常运行困境的真实写照。‘特大镇改市’带来的不止是名称上的变化。从镇升级为市,城镇将获得更大的行政管理权限。乡镇往往没有独立规划权以及房产等事务的管理权,另外,在财政、人事等方面也受到县级政府约束。如果升级为城市,这些镇级区域在许多行政权限上将与县级政府享受同等待遇,可以大大缓解这种矛盾。”

        从县到市,
        一字之差有何不同

        随着城镇化进程的不断加速,城市作为支撑城镇化运行的载体需要不断扩容。据统计,2018年末,我国城镇常住人口已经超过了8.3亿人,城镇化率达到59.58%,但我国城市数量仅为672个,其中地级以上城市297个、县级市375个。为了适应新型城镇化的步伐,2017年,暂停了20年的撤县改市政策重新开启。从县到市,一字之差有何不同?
        位于湖南省中部的邵东市是今年7月份刚取得“撤县设市”资格的六个城市之一。邵东地处邵阳、衡阳、娄底三市交界处,是连接“长株潭”经济圈的重要走廊和纽带,也是湖南省重要的出口基地,是邵阳市对外开放的桥头堡。
        据公开数据显示,2018年邵东实现地区生产总值430亿元,增长11%,增速排全省第一;财政总收入25.32亿元,税收占比达77%。2018年城镇和农村居民人均可支配收入分别达到33122元和20903元。
        “邵阳之前就是双清区、大祥区和北塔区,现在加上邵东就能变成一个城市组团,也能加强邵阳中心城市建设。”湖南师范大学教授、湖南省政府参事朱翔认为,邵东撤县立市,是由农业地区向现代化城市转型。
        白明认为,撤县设市主要意味着经济主体由农业向非农业转变,他告诉记者:“县和市的主要区别在于县是一个以农业为主的行政区划,而市是以具体化的城市经济、工业等为主的行政区划。”
        “众所周知,邵东在民营经济、五金、打火机等方面非常有名。”湖南省经济地理研究所副所长、研究员、经济学教授王义高认为,“‘高质量发展’将会是邵东的一个突出表现。如今,大力弘扬和发展民营经济,邵东撤县设市,对于邵东来讲,必定又是腾飞的时机。”
        从“县”到“市”,虽然管辖区域没变,人口也没变,但县级市以其特享的资源配置,经济发展远胜于普通县域。“在改市后,其城市集聚功能会得到很大强化。”林拓表示,撤县改市后有利于人口进一步集聚,有利于人口就地城镇化、有利于解决老年农民工和留守老人的城镇化养老问题。

        顺应市场,
        改革还需有序

        其实,不论是“撤镇设市”,还是“撤县设市”,在国家发展与改革委员会城市中心研究员冯奎看来,有序推进县改市和特大镇设市,增加中小城市数量,这是中国城市发展趋势图景的组成部分。
        专家纷纷表示,设市后如何发展需要更好地规划布局。
        “首先,撤镇设市不能走升格翻牌的老路。”国家发改委副主任胡祖才认为,培育新生城市,不是简单的特大镇改市,更重要的是要探索城市的新型管理模式,既要探讨具体设市的路径、模式,更要探索新型城市管理的方法。“不能走升格、翻牌、大幅度增加管理人员的路,这不符合中央改革的方向,必须要创出一条新型管理模式,要走小政府、大服务的模式。一定要提高行政效率,控制行政成本。”
        在不少业内人士看来,中国中小城市数量增加、质量提高,带来的城市扩容效应,是中国经济发展的新动能所在。因此,进一步推进县改市、特大镇改市,还需要体制改革取得更大突破。
        “对于镇改市,体制上的核心问题是要思考等级化的管理体制需不需要打破?由于利益的固化,各级城市不同等级,导致改革的难度加大。”李铁表示,特大镇未来发展的核心不是等级色彩浓厚的“放权”问题,而是一个“还权”的过程,应该回归到城市的本质——建立城市间平等的竞争关系上来。李铁认为,是时候适当调整行政区划体制来适应以人为本的城镇化变革了。
        “加快推进改革绝非一哄而起,还要强调’有序’二字。”白明认为,改革一哄而上会导致出现一些虚假现象,无论是县改市,还是特大镇改市,一定要根据自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市。中小城市的形成要依靠市场的力量,政府起的是引导作用,要有序地通过强基、扩权、改制、增民、完善基础设施和公共服务等一系列步骤,来逐步发展中小城市。
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