360网站安全检测平台

扫一扫,关注我们

行业资讯
首页>行业资讯>各地动态>李铁:城镇化发展仍任重道远 核心在于人的建设

李铁:城镇化发展仍任重道远 核心在于人的建设

发布时间:2019-09-30来源:中国经营网作者:吴静 卢志坤

今年8月底,经国务院批准,民政部同意浙江省温州市苍南县龙港镇撤镇设市。龙港市由浙江省直辖,温州市代管。从1984年建镇起,龙港实现了从小渔村、农民城、产业城到新兴城市的历史性跨越。

李铁:城镇化发展仍任重道远 核心在于人的建设 

作者:吴静 卢志坤


        今年8月底,经国务院批准,民政部同意浙江省温州市苍南县龙港镇撤镇设市。龙港市由浙江省直辖,温州市代管。从1984年建镇起,龙港实现了从小渔村、农民城、产业城到新兴城市的历史性跨越。

        这对于中国城市和小城镇中心首席经济学家李铁等身处其中的人而言,意义更是重大。龙港的撤镇设市,正是当时所推进的小城镇综合改革试点之后,各界努力了20多年的成果。

        新中国成立70年来,我国常住人口城镇化率从1949年时的10.64%提高到2018年末的59.58%。尤其是近20多年来,大批农村剩余劳动力加速向第二三产业转移,城镇化率快速攀升。

        自1992年从事城镇化研究工作开始,李铁参与并见证了多个关于城镇化政策的起草和出台,也奠定了此后多年关于城镇化的研究领域和方向。

 

        城镇化改革缘起

 

        1992年,李铁在国家体改委农村司工作,有一次参加了国土经济学会在新华社举办的关于小城镇问题的研讨会,原中央农研室的老领导杜润生发言,提到小城镇对于农村乡镇企业发展和农村资源整合的重要意义,这让李铁感受颇深。

        当年年底,在国家体改委农村司提出1993年度研究课题重点时,李铁提出了6个议题,包括小城镇和城镇化的问题、城乡商品流通和土地问题、农村税费改革、县级综合改革等。“当时马凯是国家体改委副主任(20133月至20183月任国务院副总理),他认为小城镇发展和改革事关未来的城镇化大战略,这个事情可以重点做。就在这个课题上画了圈,此后就决定了我后半生的命运。”李铁说。

        不过,小城镇问题在当时的国务院领导层面并没有受到特别重视。即使在后来进行的一系列城镇化政策研究中,很多学者和专家以及一些部门的官员并不理解,为什么中央会在十五届三中全会中提出“小城镇,大战略”?特别是一些经济和规划工作者,他们认为城镇化政策重点不应该是积极发展小城镇,而应该是发展大城市,可是谁也不去追问这个政策出台的原因是什么。

        “1992年我们开始研究这个问题时,的确是很多部委都在搞,后来因上级领导不太支持都停了,我们没有受影响,还继续做,当时马凯同志认为这个事大方向没有任何问题,还是得坚持。”

        那时,马凯是国家体改委副主任,长期从事物价管理工作的经历让其对农村、农产品价格深有感触,农村商品价格问题实际上就涉及到农民收入问题。

        “当时马凯副主任就意识到,在农产品价格上再怎么弄(农民)也不太可能富起来,所以只有让农民从土地上脱离出来,进入城市,才有可能解决农村的发展问题,所以他提出‘只有减少农民,才能富裕农民’,这是一个非常重要的政策判断。”

        这个论断在当时也得到了实践的验证。“我们当初在农村司工作,下乡一调查就会发现,那些搞乡镇企业的地方都富了,没搞工业的地方都穷,尤其是主要粮产区,都穷。所以说,当时小城镇改革的思路,是从当时研究农民问题得出来的结论,只有让农民从土地中解脱出来,搞乡镇企业,促进小城镇发展,让农民进小城镇来逐步实现城镇化,才能从根本上解决农村的发展问题。”

        1993年~1995年,在马凯的直接领导下,李铁及当时国家体改委农村司的同事开始了小城镇和城镇化的研究。马凯亲自带队到各部委征求意见,19955月,协调国务院11个有关部、委、局制定并印发了《全国小城镇综合改革试点指导意见》,这是第一个从全方位改革政策入手,以小城镇作为突破口,全面实行综合改革试点的指导性意见。其中涉及的内容包括户籍管理制度、土地流转制度、小城镇的行政管理制度、地方财税管理体制、机构改革和乡镇行政区划调整、基础设施的投融资改革、统计制度等各方面。

        事实上,这个指导意见奠定了李铁及其同事之后进一步从小城镇出发来研究城镇化问题的政策基础和实践基础。“所谓政策基础,就是思路;实践基础,其实当时已经在这方面取得了一些效果,比如当时在全国选了很多小城镇试点,小城镇都是当时农村特别富的镇,有的镇十几万人,农民自发地聚集起来从事非农产业,形成很大的规模,现在我们叫特大镇,像现在广州、浙江的特大镇,都是那个时候一点一点发展起来的。特别是最近刚刚被国务院批准的浙江温州龙港镇实施撤镇设市,实际上就是我们推进小城镇综合改革试点之后,努力了20多年的成果。”

        尽管这个指导意见只是在国务院有关部门层面,但给高层留下了深刻印象,直接影响到多部门的政策后来转化为中央和国务院的文件出台。

 

        政策思路转变

 

        当时的两件事情,推动了城镇化的进展,一个是亚洲金融危机,另一个是1998年的长江大洪水。

        据李铁介绍,受亚洲金融危机影响,启动内需成为当时的首要大事,城镇化进入了政策的高层需求层面。

        “当时无论是国家计委还是我们,都认为城镇化是拉动内需的重要力量,可以通过让农民进城,带动住房需求的增长,进而带动经济的发展。我记得我们当年举办论坛,当时的国务院发展中心副主任陈锡文(现任第十三届全国人民代表大会农业与农村委员会主任委员)讲道,如果推动城镇化政策的实施,在若干年后我们实现了3亿名农民进城,按照四口之家一套房来算,就是8000万套房子。当时外需出现了困难,我们的彩电、冰箱、洗衣机均出现滞销。而8000万套房,能使家电、家居用品的滞销问题得以解决。所以说城镇化改革以及后来的住房制度改革对中国经济发展的影响是非常深远的。”

        在当时的环境下,农民进城落户的限制并未放开。政策首先考虑的是粮食和农产品以及城市工业制成品供应是否能够满足众多的城镇人口需求,主要在于,长期以来我国一直面临着农产品和轻工业品原材料的极度短缺。

        到1996年之后,我国的工业制成品曾经面临着严重的库存和积压。洗衣机、冰箱和彩电积压占40%以上。因为工业制成品卖不出去,为缓解企业的压力,中央提出送彩电下乡,搞的活动轰轰烈烈。

        但有的工业制成品送下乡之后没法用,因为农村基础设施太差,比如有的村里不通电,有的没有电视信号。1996年亚运会,如果要看亚运会的话还得几个年轻小伙子抬着电视机到山上去看。洗衣机到村里之后很多不是用来洗衣服,因为农村没有自来水,最后都变成了米柜……

        “所以只有让农民进了城,享受到城市基础设施,这些工业制成品才能发挥作用。这就必须要通过城镇化才能实现。只要能解决几亿人进城就业、定居和落户问题,许多困难就都解决了。”李铁表示。

        第二个背景是1998年的长江大洪水。当年水灾过去后,如何安置十几万个移民成了首要问题。过去水库移民是把人从原来的村落移到其他农村地区,让他们继续从事农业生产。但是因为占用了人家的农村资源,造成新老农民总是发生各种矛盾和冲突,一直得不到解决。农民移民之后,在新的居住地因为资源的稀缺,就业和生活方式没有发生改变,一直是国家政策扶持的老大难。

        李铁介绍,长江水灾之后,因为当时移民搬迁的地区乡镇企业已经有所发展,所以当地政府提出“移民建镇”的政策,就是不再让移民去其他地方的农村继续从事农业,而是选择在要搬迁的地方用移民搬迁资金建设小城镇,让农民一直住在镇里,从事非农产业生产。

        “1998年搞了一些‘移民建镇’试点,拿着国家政策支持的资金建设成小城镇,有的还建得很漂亮。当时的国务院总理朱镕基同志参观之后觉得很好,认为经验可以复制和推广,改变了对小城镇的认识。”小城镇的作用在政府高层层面得到了认可。“原来他认为小城镇就是搞村村点火、处处冒烟的乡镇企业,滥占耕地,对环境还会产生破坏,而且和大城市争资源。但是那次之后他觉得解决农村问题,小城镇是一个很大的突破口。在制定小城镇发展政策时,他的思想发生重大转变。”

        高层思想的转变,很快就在国家战略中得到了体现。在199811月份召开的十五届三中全会上,开始提出“小城镇,大战略”。

 

        户籍管理制度改革探路

 

        从政策、思想层面达成共识,到具体实践的落实,又是一段漫长的路程,这其中最难啃的骨头当属户籍管理制度改革。

        “你们年纪轻,可能不知道户改有多难,因为(上世纪)50年代以后,有城市户口的‘吃皇粮’,没有户口的就是吃农民自留地的粮食。就等于说有城市户口,就可以保你在城里有一份工作。我们城市的福利是通过户口给的,教育、医疗等各项公共服务资源跟城镇户口绑定,商品粮的供给和票证的供给也都是只满足城镇户籍居民。在90年代,因为对农产品短缺和轻工业产品短缺以及公共服务资源供给能力的担忧,所以没有人想去碰户改这个禁区。”李铁直言。

        当时,城镇化的提法还是禁忌,户籍问题更是没人敢提。几千年来确保农产品供给问题似乎成为一种对国家治理现实的担忧;已经形成的城乡福利上的二元差距,更是各级城市政府不愿意推进户籍管理制度改革的借口。

        改革的突破口在哪里?李铁他们想到的是,小城镇和农村有天然的联系,而且它们的土地性质都属于集体。农村和小城镇在公共服务差距上、在基础设施建设上等方面没有太大的差别,所以在那些地方进行改革的突破比较容易。

        当时李铁他们研究问题的思路是,大城市户口解决不了,农村、小城镇的话总可以解决。比如当年浙江温州的龙港,就自己搞了一个自理口粮的地方粮票的户口,在当时已经取得了很大的突破。后来在全国的小城镇,这种不能流通的城镇户口(即蓝印户口)比较流行。

        同样是在1998年,国务院机构改革,国家体改委和国务院特区办合并为国务院经济体制改革办公室,原来的16个司局缩编成6个司局。为了坚持小城镇和城镇化的政策研究,李铁放弃了留在机关内工作的机会。同年6月,根据中编办的批准,以原国家体改委农村司为主体成立了小城镇改革发展中心。

        1999年,时任国务院副秘书长的马凯和中农办主任段应碧,把起草向中央政治局常委汇报的“小城镇发展和城镇化问题”的任务交给了国务院体改办。之后,李铁及其同事又在国务院体改办副主任邵秉仁的领导下,直接参与起草了20006月中共中央、国务院颁布的《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》。

        这个文件下达之后,户籍管理制度原则上在全国县级市以下的城镇基本放开,农村进城务工人员只要在城里有了住所和稳定的就业条件,就可以办理落户手续,而其在农村的承包地和宅基地仍可保留。根据中央有关文件精神,2000年第五次全国人口普查后,我国把进城务工的农民第一次统计为城镇人口,我国的城镇化率一下子从原来的29%提高到36%。当时全国有1000多万农村人口进入各类小城镇和县城落户,那是最大的一次转移。

        到2002年,党的十六大报告第一次写进了有关城镇化的内容,其中把“繁荣农村经济,加快城镇化进程”写到一起,凸显城镇化对于“三农”问题的重要性。李铁及其同事的城镇化研究,也从小城镇开始深入到进城的农民工,小城镇改革发展中心全体研究人员就农民工问题进行了大量的调查研究。

        李铁认为,关于农民工问题有一个特别大的误区,就是很多人认为2003年广州“孙志刚事件”推动了户籍制度改革,“这是因为他们不了解这项政策出台的过程”。

        实际上,2000年前后,李铁他们起草完《关于促进小城镇健康发展的若干指导意见》之后,紧接着就按照温家宝副总理指示,起草关于农民工的文件。当时农村城镇化有两类问题:第一类是小城镇发展,就是怎样进镇、怎样落户的问题;第二类就是进城农民工怎么办。因为农民工收入的30%40%是来源于打工收入,但是他们的打工收入受到了各种歧视,强制遣返问题、工资拖欠问题、农民工子女教育问题以及各项滥收费等问题得不到解决。

        李铁举了个例子。当时有一个中央国家机关的干部,周末在家自己装修房子,穿得很破,出门买东西被联防队员给抓住了,因为没带身份证,直接就被拉到郊区挖沙子,好在最后解释清楚了,又把他送了回来,有关部门上门赔礼道歉。

        “其实并不是像很多人想象的,出了一件事,文件就能出台。因为所有的关于农民工的问题都要弄清楚,要在全国的农民工流入地区和流出地区的城市、小城镇和农村进行广泛和深入的调研,然后还要研究出解决问题的政策和办法,还要经过国务院各有关部门的讨论、协调。”

        2002年,根据马凯副秘书长和段应碧主任的安排,由小城镇改革发展中心组织起草了2003年国务院办公厅1号文件《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。在为此所作的研究报告中,提出农民工是产业工人的主体,农民工地位就此发生了根本性变化。

 

        从小城镇到城市

 

        2003年,因再次的机构改革,原国务院体改办被撤销,小城镇改革发展中心被并入了国家发改委,城镇化的研究工作转向了深入积累阶段。原来曾经全方位开展的改革试点工作虽然还在进行,但是实质性的改革内容越来越少。

        在这一阶段,原来简单明了的城乡二元结构,已经被行政区域的公共福利利益格局多元化了,因此要改革的内容已经远远超出了20世纪90年代凸显的城乡二元结构的范畴。李铁及其研究团队也开始做出相应转型,站在城市的决策角度考虑问题。

        2009年,李铁及其团队开始把小城镇改革发展中心的研究重点转向城市,单位的名称也同时改为“城市和小城镇改革发展中心”。

        “表面上看起来,直到现在都还是那些问题,只不过解决矛盾的难度加大。比如说土地问题,从十六大的2002年到现在,17年过去了,土地财政又变成了一个新的问题。土地财政、地方政府的债务问题、城市建设基础设施的供给问题、房地产发展的模式导向等,这都是后来出现的。”

        这一切也导致了李铁团队研究的内容发生了变化。“新的问题不再是农民进城的问题,现在农民进城还面临一个新问题,就是当我们给城市投入了大量的财力、大量的要素和公共服务建设时,这个城市的成本在加大,它的户口含金量发生了根本性的改变。过去的户口不值钱,现在就值很多,城市越大,等级越高,那你的户口含金量就越大,所以户改的难度就越大。”

        今年48日,国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,要求继续加大户籍制度改革力度。具体包括三方面:城区常住人口100万~300万人的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万~500万人的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制;超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

        这是户籍制度改革上的又一次突破。不过李铁认为,关键不是在多大人口规模的城市放开落户门槛。这个政策制定的最大问题是,忽视了人口流入地区和流出地区,流出地区不存在这些问题。比如中西部地区,地级市以下的,想进城随便进,关键是没人去,买房子可以随便买,也没人买。然而,在人口流入地区,比如北京、上海这种特大城市,以及珠三角和长三角的各类人口流入占比较大的城镇,即使是建制镇,落户问题依然因资源和利益的分配问题迟迟未能解决。

        “所以户籍管理制度改革的核心点是人口流入地区。人口的落户牵涉到这些外来的农业转移人口落户之后原有的公共服务资源要平摊。这是最难的问题,说一千道一万,但就是没办法落实。何况这里的人口比重是严重倒挂,在珠三角、长三角的一些镇或者城市,外来人口是本地人口的几倍。”

 

        城镇化核心是解决人的问题

 

        谈及什么才是比较理想的城镇化,李铁的回答言简意赅——核心是对人的建设。因为人口从农村转移到城市,中间必定要经历一个过渡阶段,过去这个过渡主体主要集中在小城镇,但是现在已经没有空间去过渡了。

        “这些年因为有了土地财政以后,我们的城市建设越来越漂亮,花园一样的城市,但是包容性越来越差了,尤其是对所谓的‘低端人口’的包容。如果你的人口结构出现了问题,你想象中的城市和现实中的城市会出现巨大反差。”

        一个现实的问题摆在眼前。“我们现在有2亿多名农民工,还有7000多万名城镇间流动人口,他们住在什么地方合适?未来根据城镇化的增长,还要有上亿人口进入城镇,他们能够在哪里就业、定居和落户?”

        在李铁看来,这些都是户籍制度改革的障碍,解决起来并非易事。像很多普通工人一般都是住城中村,好的大楼、公寓他们住不起。但人口流入地区其实大部分是这些人,一个城市的政府要花费大量的财力去解决这些人的公共服务问题,哪个市长也不愿意去干,这是很现实的。

        “我们一方面在撵这些人,一方面又离不开这些人。把人往外撵的话,直接会影响到城市的生存,毕竟城市的产业离不开这些人。而从另一方面看,如果我们不推进城镇化,未来的需求会断档,毕竟城镇化是通过农民进城,增加城镇人口,增加消费和投资需求。现在国际上出现了中美贸易摩擦,国内再出现就业下降、需求下降的话,对经济的增长是不利的。”李铁总结道,“所以城镇化走到今天,说一千道一万,最难的地方就是我们城市发展形成的反差,城市的包容性越来越差,关键还是在利益。”

        在李铁看来,城镇化重点是解决人的问题,但是对于各级地方政府而言,城镇化就是城市建设。钱是花在了看得见的形象工程上,而非花在人身上。许多地方政府把城镇化问题交给了住建部门,而住建部门的功能就是搞城市建设。因此人的问题、农民工的问题、外来人口的问题始终没有解决。这些关于城镇化的不同认识,就导致如今的城镇化进程越来越缓慢。

        但改革也非一蹴而就。“我国在1949年以前,城市很差很破;从1949年以后,我们建设了一批城市。改革开放之后,我们释放了农村发展的巨大潜力,在城市对棚户区进行改造,花了很多年才建设成今天这样。”李铁解释道,“但我们现在更多还是强调物的建设。通过土地财政创造的收入、劳动力的剩余,来强化对物的投入之后,反而造成了城市发展与人的建设之间巨大的鸿沟,就形成了现在改革最大的阻力,目前没有很好的办法去解决。”

        李铁认为,本来这个是一个低成本的过程,但是却被利益结构和发展反差所形成的‘高大上’理念所覆盖了。因此导致在中央层面提出的一系列关于城镇化的改革政策,在地方层面面临巨大的落实难度,执政为民理念和现实情况出现了巨大的偏差。“这个‘民’不应该仅仅限于户籍居民,还应该包括所有的外来人口。”

        至于化解之道,在李铁看来,这里面牵涉到城市内部利益结构调整,传统户籍居民和新增居民之间的矛盾化解问题。比如,如果在大城市这些空间解决不了,是不是能给更多的中小城镇一定的权力和发展空间,让他们来解决人口流入问题。

“其实有很多可以利用的手段,比如撤镇设市。这次浙江温州龙港的撤镇设市,就是城镇化政策一次重大突破。”

        尽管认为城镇化的发展远未达到当初的预期,但对于城镇化未来的发展,李铁表示,对城镇化的作用还是要充分认识,因为十九大和今年的两会已经提出,要提升质量。同时也应加快改革的步伐,政策也要聚焦,对准几个关键问题:户籍、土地和特大镇设市等。

        “从目前的政策推进进展上看,各方面都已经取得了前所未有的突破,关键在落实。要充分认识城镇化对于推动中国经济增长、拉动内需的作用。只有通过让大量已经进城就业的外来农村人口在城镇定居和落户,内需的发展才会提升。比如农民进城一定要买房,一定要消费,一定会把长期的投资兴趣从农村转向城市,这既推动实地经济的发展,又带动公共基础设施和公共服务的完善。”

411