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专家热议广东旧改新趋势和新热点

发布时间:2019-12-02来源:南方日报作者:

 “三旧”改造和城市更新与《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的五大定位有着较强的关联性,特别是与“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、宜居宜业宜游的优质生活圈”这三个定位关系密切。
专家热议广东旧改新趋势和新热点

        广东省城乡规划设计研究院院长邱衍庆:存量更新助推大湾区建设四个“出彩”

        “三旧”改造和城市更新与《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出的五大定位有着较强的关联性,特别是与“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、宜居宜业宜游的优质生活圈”这三个定位关系密切。应该说,“三旧”改造与城市更新(以下合并表述为“存量更新”)对粤港澳大湾区具有重要意义,可以为大湾区缓解人地矛盾、守住和盘活“地根”,为大湾区高品质建设回归“人本”的第二次实践,以及为大湾区进一步完善历史文化保护机制彰显“文脉”提供重要契机。
总体而言,存量更新有利于助推粤港澳大湾区建设从四个方面“出彩”:
        首先,探索大湾区这一世界级城市群中的乡村振兴模式和路径,其实探索的是在高度城镇化地区如何开展乡村振兴、推动美丽宜居乡村建设以及城乡融合发展这一难题,而存量更新特别是“城中村”改造,将有利于助推高度城镇化的大湾区乡村振兴新模式更加出彩。
        其次,城中村和老旧社区等是外来务工人员落脚的“驿站”,是高度包容、多元性的社会系统。珠三角地区微观层面的创新热点空间逐步集聚到改造后的“城中村”、老街区和品质提升的社区。存量更新为创新创意空间提供了多元路径,将积极促进大湾区“创新空间”和“空间创新”的实践出彩。
        再次,虽然城镇群是新型城镇化的主要形态,但在城镇群内部,都市圈时代已经到来,培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要抓手。大湾区要实现都市圈建设的一系列高质量发展目标,存量更新是其重要的路径之一;而都市圈的建设更加需要遵循城市发展规律,引入市场机制,激发城市—区域发展新活力、新动能,城市存量更新产生的市场经济辐射带动、成本高地的溢出效应,将推动大湾区的都市圈建设更加出彩。
        最后,城市有机更新的理念与“共建共治共享”社会治理新格局、“共同缔造”城市治理新路径高度吻合。大湾区存量更新的有效路径就是基于“共同缔造”和“多元治理理论”的有机更新,其核心是以“过程+结果”为导向的建设措施。存量有机更新能够成为建造和治理城市的重要载体,在改善物质环境的同时,优化社会组织结构和利益共同体,将推动提升大湾区治理能力现代化出彩。
        存量更新具有硬币的“正反两面”,既有契机也有挑战,但却是大湾区不可回避的一条发展路径。大湾区到了存量高品质、高质量发展的阶段,需要科学把握区域发展的趋势和差异性,有效避免存量更新中的种种弊端,注重发挥推动四个“出彩”的作用,趋利避害,从供给侧结构性改革的角度,积极培育大湾区发展新动能,为打造宜居宜业宜游大湾区、“高质量发展的典范”作出贡献。

        广东工业大学建筑与城市规划学院院长蔡云楠教授:城市更新工作者要练好四项基本功

        纵观城市发展历史,城市更新一直伴随着城市起源、发展、衰落和复兴。城市从产生的那一天起,就存在着新与旧、发展与衰退等对立性的矛盾。今天,我们谈论城市更新,应是在粤港澳大湾区建设的背景下,针对城市发展的各种障碍性因素或地区,用新功能、新环境和新活力不断抵御城市形体的破败和经济社会的衰退,使城市保持应有的经济动力和社会活力。
        目前对于城市更新的理论研究国内外尚未形成统一完整的理论体系和行动规范。从其基本内涵来看,城市更新是在当前城市转型发展过程中,为解决面临的各种城市问题(如环境脏乱、建筑破损、居住拥挤、交通拥堵、经济衰退、历史文化破坏等),由政府、市场、民众、社会组织等多元利益主体紧密合作,对旧城镇、旧厂房、旧村庄等宏观、中观和微观层面的衰退地区,通过采取拆除重建、建筑改造、历史文化保护、公共政策等手段和方法,不断改善城市环境、经济结构、社会结构和环境质量,构建具有活力、效率和可持续发展的综合战略行动。
        城市更新有三大本质,一是城市人口、资本、建筑等空间资源的再配置过程;二是适应城市问题的政府政策调整与管理模式创新;三是应对城市功能转型升级的土地利用方式的再调整。同时,城市更新亦呈现政策维度上的战略性、时间维度上的持续性和空间维度上的连续性三大特征,其主要对象包括针对建成环境退化的设施更新,针对环境问题的生态更新,针对经济转型的城市经济更新和针对社会或社区问题的社会更新。
        城市更新所追求的目标不应只是单一的物质改善或经济目标,而应是一个包括经济、社会、生态、文化等在内的目标群,主要包括实现社会包容和谐、激发城市发展活力、增强城市历史感与文化品质、打造可持续城市四大目标。
        通过对国家层面政策演进分析,可将国家层面的城市更新大致分为三个阶段:1998—2008年的简单拆除阶段,2009—2015年的棚户区改造(民生工程)阶段,2016年至今的升级改造阶段。目前国内主要大城市都已经进入“控制增量、盘活存量”即“城市更新”发展阶段,其中上海、广州和深圳走在全国城市更新试点城市的前列,出台城市更新政策的数量相对较多,体系也相对完整。
        当前,国内的城市更新出现了三大发展趋势:一是逐渐成为新时代重要的城市发展战略;二是无论国家层面与地方层面,都经历了“自下而上”到“自上而下”再到“上下互动”的转变过程;三是将“政府、市场、市民”放在平等的位置上进行审视,从管理走向治理,强调三者在城市更新空间增值分配的博弈过程中相互之间形成的平等关系。
        新时代对城市更新工作者提出了新要求,需要具备“经济发展+土地政策+规划技术+沟通协调”4项基本功,同时具有高“智商+情商+财商+逆商”的综合素质。只有这样,才能化解我国“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

        中国建设银行广东省分行住房金融业务部副总经理温广平:旧改为大湾区建设和新金融发展带来重大机遇

        伴随城镇化进度加快、人口净流入增大,广东省尤其是粤港澳大湾区土地进入存量盘活阶段,旧城改造因其公共利益优先、市场主体参与等特征成为提高土地利用效率和实现人民“美好生活”愿望的有效措施。至2021年,全省拟新增实施“三旧”改造面积23万亩以上,其中珠三角城市拟新增实施改造面积占比在80%以上,这将有力促进粤港澳大湾区“宜居宜业宜游优质生活圈”建设,也为金融支持美丽湾区建设带来新机遇新业态。
        一方面,旧城改造满足湾区土地增量盘活及人居环境优化需求。随着人民对城市发展居住质量要求的提升,对于旧城镇、旧村庄、旧厂房的改造便成为实现安居梦想的重要途径。2019年住建部等三部委印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》部署推进城镇老旧小区改造,广东省人民政府印发《关于深化改革加快推动“三旧”改造 促进高质量发展的指导意见》等文件都明确了政府支持旧城改造,推动土地供给侧结构性改革的重要态度。
        另一方面,旧城改造与新金融互助发展为湾区建设提速。旧城改造资金需求量大、改造时间长、改造流程复杂,急需金融支持。一方面,国家层面明确鼓励金融机构加大金融对老旧小区改造的支持,为银行金融创新提供良好的政策保障。另一方面,省内旧改政策的完善及大湾区内旧改体量的增大使得旧城改造成为金融机构新业务领域,为住房金融生态链延伸新的业务场景。
        近年来,为迅速抓住全省尤其是粤港澳大湾区“三旧”改造业务机遇,各金融机构纷纷推出创新产品及专项授权支持旧城改造业务中拆迁补偿、前期开发、安置房及商品房建设阶段的融资需求。其中,工行农行中行建行四大行及农商行等股份制银行已陆续推出对应产品支持全省旧改业务,且基本实现一二级开发融资产品的对接。不过,旧改业务融资也需要提防在项目把控和运营方面的风险。
        为更好地发挥金融支持全省“三旧”改造的主力军作用,建行总行依托住房金融传统优势,率先在同业创新城镇化建设贷款;在此基础上,建行广东省分行结合省政府“三旧”改造系列政策,在全行系统内首创带有广东特色的“三旧”改造贷款。围绕粤港澳大湾区国家战略的实施,建行近期又就粤港澳大湾区城市群建设新规划对旧城改造贷款做了优化升级,近期将与广东省人民政府签署战略合作协议,进一步加大对大湾区“宜居宜业宜游”优质生活圈建设的支持力度。
        建行将提供“一站式、全链条”服务,构建绿色通道,利用综合金融和高效专注的产品服务,全力支持全省“三旧”改造,形成金融对大湾区高质量高速度发展的有力支撑。

        律房律地研究院首席专家龚军伟:法治建设为“三旧”改造保驾护航

        2009年省政府《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》颁布实施以来,我省“三旧”改造迅速铺开。在该文的指引下,我省各地迅速跟进修法定规、建章立制。根据律房律地的不完全统计,以“珠三角”九市为主,我省省、市两级共颁布旧改有关文件1040篇,省级文件53份。
        在协议出让、集体土地资源申请转为国有土地、土地置换、出让金返还和历史用地补办手续等方面,广东紧紧围绕“节约集约用地”,大胆创新政策,不断完善“三旧”改造政策体系,对推动法治建设进步发挥了重要作用。
        《宪法》第十条前四款是关于土地产权归属的规定,第五款是关于土地利用的根本要求。合理用地,就是节约集约用地。作为节约集约用地示范省,我省促进节约集约用地的主要措施就是“三旧”改造。因此,“三旧”改造根源于现行《宪法》第十条第五款。
        “三旧”改造用地实为存量建设用地。“三旧”改造用地现状是,土地使用权已经与所有权分离,即已存在确定、清晰的使用权人。而妥善处置原使用权人,是存量建设用地再开发的前提。当前,大量的存量建设用地需要运用平等协商的方法来启动开发建设,也就是说,“三旧”改造具有非全面、直接强制性以及平等协商、自愿实施的特点。
        我国现行的法律体系(国家立法)尚缺乏与存量土地相应的规范制度体系。由《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》等构成的现行的我国土地管理制度在构建时,我国的土地利用的主体是通过“农转用”渠道而新增的建设用地,我国的土地制度主要围绕着新增建设用地来展开的,基本没有涉及存量建设用地的再次开发利用。
        土地工作的新时代就是存量时代,我省的“三旧”改造实践正在有力地揭开土地新时代的帷幕。我省十年旧改积累了丰富的经验,有的制度创新已为实践反复证明是切实可行的,且符合我国法治的根本要求。
        当前,广东已着手通过立法手段进一步完善旧改政策和法律体系,我们建议在协议出让法治、集体土地自愿申请转为国有土地的法律地位、零星国有土地所有权能否转化为集体所有、集体建设用地使用权的物权保护等问题应给予特别关注。
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