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城市体检评估成果交流: 保护与开发并行的中山专篇

发布时间:2020-10-24来源:中国国土空间规划作者:

为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度,2019年7月18日,自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》,部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载,供各地交流参考。

城市体检评估成果交流: 保护与开发并行的中山专篇



        导 读


        为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署,加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度,2019年7月18日,自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》,部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展国土空间规划体检评估工作。自然资源部国土空间规划局从各城市体检评估成果中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载,供各地交流参考。


        中山市地处珠江口西岸,是一代伟人孙中山先生的故乡。陆域土地面积1783平方公里,海域面积159.6平方公里,下辖25个镇区。2019年,全市常住人口338万人,地区生产总值3101亿元,常住人口城镇化率88.40%。


        位于粤港澳大湾区重要节点的中山市,是联系珠江东西两岸的桥头堡。城市日新月异地发展变化,中山市日益注重城市综合品质的优化提升。以城市体检评估工作为契机,以《市县国土空间开发保护现状评估技术指南(试行)》(以下简称《指南》)为指导,中山市坚持问题导向与目标导向相结合,对国土空间开发利用现状元素系统摸底、深度评估。



一、主要思路和重点


        (一)聚焦多源数据,管好一本国土空间“家底账”。


        中山是不辖县的地级市,镇街没有开展过全面的体检评估,一般只是按需分专业分部门进行常规统计,统计数据主要集中在土地、经济、人口和交通等方面,个别数据甚至没有缺乏统计。通过本次体检评估,自然资源部门进行全域全要素统筹,以“统”带促做好国土空间“一本账”。现状评估是以指标数据为支撑的工作体系,数据的真实性及连贯性直接影响评估报告的质量。创新应用大数据手段指导规划,以空间地理信息为基础,整合空间规划、手机信令、POI数据、APP应用等多源数据佐证,构建城市公共空间及其使用行为大数据库,基于市民的出行特征分析,识别商业空间、休闲空间、社区生活圈等城市主要公共空间,弥补了传统数据统计方式缺陷。




        (二)突出地方实际,建立一套富有特色“指标数”。


        根据《指南》要求,地方可结合本土需求增加评估指标项目,构建更接地气、更富有特色的评估体系。结合城市发展特征以及资源承载能力分析,中山市作为珠江东西两岸融合发展的支撑点、沿海经济带的枢纽城市、粤港澳大湾区的重要一极,从产业特色及区域交通特征出发增加了生态环境状况指数指标,作为城市总体生态环境质量评价的重要参考;增加了港口通航城市、铁路通达城市以及对外干线公路通道数量3项指标,作为城市对外交往便捷度的重要指标支撑。增设的指标与中山市生态文明建设、城市定位密切相关,更能体现现状评估指标体系的完整与全面。


        (三)聚焦保护开发,推动多规协同绘制“一张图”。


从1997年获得联合国人居奖,到现在提出建设宜居精品城市,中山始终倡导和实践绿色发展理念。规划建设较早实现“三个统筹”,统筹一张图,将全市1800平方公里土地全部纳入整体规划,实行统一的规划管理。统筹一盘棋,实施城乡基础设施一体化规划和建设。统筹一揽子,建立起了面向全市域范围内的城镇空间信息数据平台,这些基础为开展推进“多规合一”工作提供了技术支撑,同时也为本次现状评估工作打下一定基础。贯彻落实“多规合一”的工作要求,结合城市发展双评价结果,评估涵盖了现行各类国土空间规划涉及的空间内容。对标“双区驱动”建设要求查找发展的问题与差距,聚焦现状实施的横向和纵向对比分析。


二、实施成效


        中山的自然资源管理面临从土地碎片粗放的外延式扩张,向精明增长的内涵式增长转型,同时对城市发展提出新的要求,从现状评估着手,对症下药为城市发展问题开出一张张“良方”。


        (一)对标要求,全力补足公共服务设施短板。


        通过体检评估发现,教育设施和社区级体育设施的服务覆盖范围还有较大的提升空间。对于教育设施而言,中山中心城区现有74所小学及35所中学,从数量上来看完全满足国家标准和使用要求。但从服务半径来看,中小学步行15分钟覆盖率为76.73%,仍未能实现15分钟全覆盖。对于社区级体育设施而言,步行15分钟覆盖率为86.66%,社区足球场地设施步行15分钟覆盖率为66.96%。教育设施和体育设施虽与现状居住用地布局基本契合,但15分钟的服务范围未能实现全覆盖。


        结合正在编制的国土空间总体规划,全面梳理全市各类公共服务设施,重构全市公共配套设施服务体系,构建市级-组团级-镇级-社区级体系,提升现状服务水平及空间覆盖率,优先解决现状需求矛盾较大的教育设施等,加快推动与居民日常需求息息相关的民生工程建设。2019年完成15所公办中小学校建设,包括博凯小学和翠亨纪念小学等,新增公办中小学学位8568个,有效缓解新增入学压力。



        结合正在编制的国土空间总体规划,全面梳理全市各类公共服务设施,重构全市公共配套设施服务体系,构建市级-组团级-镇级-社区级体系,提升现状服务水平及空间覆盖率,优先解决现状需求矛盾较大的教育设施等,加快推动与居民日常需求息息相关的民生工程建设。2019年完成15所公办中小学校建设,包括博凯小学和翠亨纪念小学等,新增公办中小学学位8568个,有效缓解新增入学压力。







        (二)对照检查,加快推进城市各类公园建设。


        评估发现,中山森林步行15分钟的覆盖率89.6%,但是公园绿地、广场步行5分钟的覆盖率仅33%。为了让城市变得更美丽,让更多市民享有绿色活动空间。结合组团发展的空间格局,加快建设了四大主题公园,以及西北组团(古镇)体育公园、东部组团(火炬)体育公园、东北组团(黄圃)体育公园以及儿童公园等,同时结合城市更新以及土地整备,见缝插针建设更多的“口袋公园”。







        (三)对比分析,注重提升村庄秀美宜居水平。

 

        现状评估不仅分析了中山自身的基础数据,还与大湾区周边城市进行横向对比。近几年,虽然中山市城乡居民收入差距逐步缩小,从2015年的1.53缩小到2019年的1.49,但是与大湾区其他城市相比,中山城镇居民及农村居民收入增速仍然处于较低水平。因此城市未来发展中,需要进一步统筹优化国土空间格局,合理布局生活、生产、生态空间,为城乡居民增收注入新的动力和活力,不断缩小城乡居民生活水平差异,促进城乡融合发展。




         (四)趋势研判,制定措施促进科技创新发展。


        连续多年的数据显示,中山市研究与试验发展经费投入强度逐年下降,2018年中山市研究与试验发展经费投入强度仅为1.68%,远低于广东省2.78%的平均水平。近几年,中山市高新技术企业数量虽然不断增加,但缺乏龙头型、科技创新型企业,高新技术企业、瞪羚企业,尚无独角兽企业。中山市作为珠江东西两岸融合发展的支撑点,需要进一步加强和改善政府对企业技术创新的引导和管理, 落实和深化激励创新的各种税收优惠政策, 加大各级政府研发经费投入, 强化企业在研发投入活动中的主体作用。同时需要营造高新技术企业创新成长生态氛围,建立高新技术企业培育后备库。




三、工作展望


        (一)强化底线高质量发展。坚持规划引领城市发展。以国土、规划职能整合为契机,以国土空间规划为纲研究理顺各类规划关系,建立健全规划编制统筹机制,通过统筹指导规划编制,改变规划编制“各自为政、各持一图”的局面。编制好国土空间总体规划,统筹全域生态、生产、生活空间。高起点完善全域各功能区国土空间规划,加快整合重大产业平台规划和建设,推动各功能片区差异化、高质量发展。加强自然空间管控,严守生态控制线、城镇开发边界、永久基本农田等刚性边界。


        (二)保驾护航高品质生活。科学合理地配置公共服务设施,形成教育、文化、公共空间等多层次的生活圈。实现公共服务覆盖所有人群、覆盖人的全生命周期、覆盖所有公共设施。通过“三个全覆盖”,全面提升城市、乡村宜居水平,提高人民群众幸福感。


        (三)有的放矢高水平治理。以自然资源的国土空间基础信息平台为基础,对传统空间规划数据、公共开放数据进行系统整合,建立健全国土空间规划动态监测、定期评估预警和实施监管机制,逐步实现城市运行的精细化监测,运用信息化手段强化批后监管力度,为全域、全要素、全周期管理提供有力支撑,保障规划有效实施。

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