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重构多元化生态保护补偿机制

发布时间:2020-11-19来源:i自然全媒体作者:

    当前,我国生态保护补偿中心工作是健全完善好生态保护补偿基本制度,督促责任人履行好生态保护修复补偿义务,确保生态系统“面积有增加,质量有提高,功能有改善”。如何建立市场化、多元化的生态修复保护补偿机制,从各国的实践案例分析看,在完善基本生态补偿制度的基础上,还需要优化财政资金支持的“权益型”补偿机制,创新“以资源养资源”的“收益型”生态补偿机制。

生态文明建设迫切要求

建立多元化生态保护补偿机制


深化生态补偿制度改革的立足点,应当是解决当前领域内存在的主要矛盾。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这个原则同样适用于生态保护补偿领域的改革与发展工作。《深化党和国家机构改革方案》也为系统性重构我国生态保护补偿制度指明了方向。


生态文明建设是党中央作出的重大战略部署及治国理政重大战略创新。生态文明建设作为一项整体性工作,其中加强生态保护补偿工作,是体现生物多样性、环境山清水秀、资源高效利用、空间开发布局优化等必不可少的重要内容。为此,中央明确要求和部署了建立健全生态保护补偿制度,实施重要生态系统保护和修复重大工程,制定了健全生态保护补偿机制的意见,发布了全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划,各项工作取得了积极进展。从全国来看,越来越多的央企、其他上市企业、公益性基金开始通过PPP或其他多种方式涉足生态修复及保护补偿领域,为建立市场化、多元化的生态修复保护补偿机制进行了有益的探索。但总体来看,我国生态系统保护修复方面还存在较为突出的问题,尤其是许多重要生态功能区、生态敏感区多位于经济相对落后的中西部地区,如果不采取超常规的措施和工作力度加强生态修复和保护补偿工作,势必影响生态文明建设、乡村振兴等工作。


坚持破坏生态空间必须补偿的

基本生态补偿制度


生态保护修复和补偿是一个整体,其目的是强化生态系统的结构与功能,加强生态产品供给能力,增强生态安全,最终目标是增进人类福祉。从过程来看,生态保护修复补偿就是保护好现有的生态空间,尤其是保护地体系内的生物多样性;根据实际情况,将符合条件的生态空间转化为保护地体系加以特别保护;对已经退化、损害及破坏的生态空间进行修复(再将修复好的、符合条件的生态空间转化为保护地体系)。因此,必须从空间治理及自然生态资源管理的战略高度,统筹考虑生态修复与生态保护补偿工作。生态保护修复和补偿从本质上来说是空间治理及自然资源管理的事情。


经济建设应当避让重要生态空间;确实没有办法避让的,要确保负面影响最小化,并对破坏和退化的生态系统进行修复;还有残留影响的,要进行补偿。这是生态保护补偿的基本要义,也是全球生态保护补偿的基本实践。考虑到我国生态建设任务艰巨,结合国际惯例我们将“生态补偿”定义为:以“破坏者补偿、保护者得利、受益者付费”为原则,以生态空间(生物多样性)净生收益为目标,对社会经济建设破坏占用的生态空间进行补偿,对保护生态空间的行为进行奖励的各类活动。


坚持并贯彻执行好生态保护补偿基本制度,要求开发商对破坏占用的生态空间必须进行补偿(可以自己进行修复补偿;多数情况是开发商付费,由政府来组织异地补偿),能够自然地引入经济规律。在这种制度安排下,生态条件较好的农村地区,可以与政府管理部门签订《生态保育长期协议》,将其生态空间进行长期保护,用来补偿开发商破坏占用的生态空间,并从中获得收益。真正做到破坏占用者补偿,保护者得利(修复后的生态系统能够产生效益了,则可以执行受益者付费)。通过这种制度安排,还能够真正做到生态空间的“净生收益”(即生态系统或生物多样性比开发建设前没有减少,还要求有更多的“结构与功能”,如占用一亩湿地,要求补偿1.1亩)。


占用破坏生态空间必须进行补偿,在我国已经进行了积极的探索。《土地管理法》明确落实国土空间开发保护要求,严格土地用途管制。编制国土空间规划应当坚持生态优先,绿色、可持续发展,科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间。《森林法》明确:国家保护林地,严格控制林地转为非林地,实行占用林地总量控制,确保林地保有量不减少。福建省林地占补平衡试点工作方案要求坚持占补平衡、先补后占,建立补充林地储备库,实行林地占补平衡管理,确保使用林地规模小于补充林地规模。


《国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知》要求:经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。因此,可以考虑在土地管理法实施条例及国土空间开发保护法律体系中,明确生态保护修复和补偿的责任条款。完善并落实好生态保护补偿基本制度,能够确保生态空间数量不减少,质量有提高,真正有效、高效、全效(全民参与)推进生态文明建设。同时,借鉴国际最佳实践,可以发展“物种信用”“生境信用”“湿地信用”“水质信用”“碳汇信用”等基于市场机制的生态保护补偿政策工具,使生态环境较好的落后地区群众能够通过积极参与生态保护,获得收益,有力推进乡村振兴、城乡融合发展和美丽中国建设。


优化财政资金支持的

“权益型”补偿机制


对于各级自然保护地、禁止开发区域及其他特别限制或禁止开发的生态空间,执行以各级财政资金为主的生态保护补偿制度,也就是“纵向生态补偿”。当前,中央财政进一步加大了重点生态功能区转移支付力度,在对禁止开发区域和限制开发区域实现全覆盖的基础上,将青海三江源、南水北调中线工程水源地等纳入补助范围,加大了对“三区三州”等深度贫困地区、京津冀、长江经济带、“黄河生态带”等生态功能重要区域的支持力度。这一块,关键是依靠专业部门,做好目标统筹,完善资金管理办法,健全考核机制,依据考核结果动态调节资金分配,分区分类分级优化资金投向及使用效益。


在此基础上,鼓励、督促、规范并指导有条件的地方政府加大生态保护补偿工作。对生态保护修复做得好的地区、企业及个人,进行奖励性的补偿,即“保护补偿”——主体依然是财政资金。


创新“以资源养资源”

“收益型”生态补偿机制


健全完善好生态保护补偿基本制度,督促责任人履行好生态保护修复补偿义务,应当成为我国生态保护补偿的中心工作。与此同时,以生态资源养生态资源的机制(收益型补偿)也被国内外实践证明是行之有效的方式。


当前,可以考虑借鉴广东、江苏、浙江等发达地区的实践,从“土地出让收益”中,提取部分资金,用于耕地生态补偿。目前,我国从土地出让收益中,分别计提有10%的农田水利建设资金和教育资金,有力地促进了相应领域的建设。从中提取部分资金用于耕地生态保护补偿,是“以资源养资源”原则的体现。资金发到村集体,能有效地提升农村地区生态环境质量,提高耕地等别及生产能力,促进乡村集体经济发展。中央明确要求将更多土地出让收益用于农业和农村建设,当前的关键是合理确定用于耕地生态保护补偿的比例,统筹调剂,规范使用。


同时,探索从海域出让收益中,提取部分资金,用于开展海洋生态保护补偿工作。探索建立国家矿山生态修复补偿基金,从煤矿(便于征收管理,以后可适当扩大矿种)收益中,提取部分资金,中央集中统一使用,用来解决历史遗留(废弃)矿山生态修复工作。我国煤炭产量已达35亿吨,如果每年每吨平均计提2元,对企业负担应该影响不大,推动物价上涨影响有限。但国家每年能集中70亿元资金,用于历史遗留矿山的生态保护修复。而历史遗留矿山生态环境问题解决好了,也能使许多在产矿山受益。美国的超级基金及澳大利亚各州的矿山生态修复基金,都是成功的案例。


此外,建议选择西南地区进行试点,探索从水电上网电价中,提取部分资金,用于补偿上游地区的森林(草原)保护工作。许多发展中国家的实践值得我们借鉴。


综上所述,健全完善好切合中国实际、基于市场机制的多元化生态保护修复补偿制度及运行机制体系,能够为我国生态建设提供持续的动力;同时也能为“十四五”及今后一段时期的乡村振兴、美丽中国建设提供源源不断的财力支持。


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